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1、 民間資本可以投資哪些城建項目
基礎設施市場準入的控制權，有些在中央有些在地方。中央政府掌控的領域主要是電力、電信、鐵路、航空等；近年來民間資本實際上取得的突破，基本上集中在地方政府特別是城市政府掌控的領域，如道路、水務、公交、燃氣等。在今后一段時期內，民間資本最現實的選擇仍然是城市基礎設施。
基礎設施可以分為兩大類。一類是經濟基礎設施，即永久性工程構筑、設備、設施和它們所提供的為居民所用和用于經濟生產的服務。這些基礎設施包括公用事業（電力、管道煤氣、電信、供水、環境衛生設施和排污系統、固體廢棄物的收集和處理系統），公共工程（大壩、灌渠和道路）以及其他交通部門（鐵路、城市交通、海港、水運和機場）。另一類是社會基礎設施，通常包括文教、醫療保健等。
要說明什么是與民間投資有關的城市基礎設施，則需要對上述內涵作一些剔除。第一，從地域范圍來看，凡農村的和城間的基礎設施均不必計入，如灌渠、城際交通等。第二，從資本關系來看，凡由中央政府投資并經營的基礎設施均應扣除在外，如鐵路、電力（熱電廠除外）、電信（用戶駐地網除外）等。第三，從產權關系來看，由于長期以來混淆了“所有制”與“所有權”的概念，受“全民所有制”理念的誤導，政府的資本、企業至今尚未做到“產權清晰”，“你投資，我擁有”的現象普遍存在。地方政府投資的某些資產可能不屬地方政府所有，例如城市配電網；原屬中央政府的資產也可能交給地方政府“屬地化管理”，例如機場。民間投資關心的是哪些基礎設施可以由地方政府決策準入。
根據以上區分，民間資本有希望進入的城市基礎設施主要有：
1. 經濟基礎設施
公用設施：供水排水、供燃氣、供熱、公園、環衛設施、排污系統、固體廢棄物收集和處理系統、電信的用戶駐地網等；
公共工程：道路、橋梁等；
其它交通：地鐵、城市交通、港口、碼頭、機場等。
2. 社會基礎設施
幼托、學校、文化藝術體育場館、醫院診所等。
但是以上所列僅只是目前的情況。一方面，民間投資具有水銀瀉地、無孔不入的特點；另一方面，越來越多的城市政府不僅有了“不求所有、只求所在”的開放意識，而且有了“保護公民合法所有權”的信用觀念。情投意合，兩相情愿。2、城市化對基礎服務的巨大需求
在城市基礎領域，對民間投資的巨大需求將來自三個方面：第一，現有設施不能滿足現有城市人口的需要；第二，農村人口向城市人口的轉化將不斷擴充基礎服務的對象；第三，許多基礎設施中的政府資本將會減持、退出。歸根結底，這些機遇都是源于高速推進的城市化。
城市化是社會發展的必然趨勢，是經濟結構的空間調整或橫向調整。一些較低層次的結構調整問題，例如農村經濟結構、農業結構、區域經濟結構、文化教育結構、生育人口結構、城市結構等等，只有以城市化為基礎來討論才更有戰略意義。城市化帶來的需求結構的巨大變化，將徹底打破許多商品及服務低水平的供求均衡。城市化引發的所有生產要素（包括勞動力、土地）的重新配置，都將向合理化、集約化的方向進行。
對于城市化，長期以來直至改革開放初期，我們一直逆規律而行，采取禁止的態度（“離土不離鄉，進廠不進城”之類），后來又改為限制的態度（“發展小城鎮”之類），致使我國的城市化遠遠落后于工業化，城市人口比重屬于全球最低之列。按照國際通行的口徑來比較，我國農業人口比重不僅高于世界平均水平，而且高于非洲平均水平，高于印度、印尼等人口大國。
實際上，中國的特色是有很大一部分人口住在農村但并不從事農業。根據中國統計年鑒，2002年按城鄉劃分的鄉村總人口比重為60.91%，按三次產業劃分的第一產業就業人員比重為50%；這大體上可以反映出，農村的非農人口約占全國總人口的10%。
中國的另一特色在于“城市”主要是行政范圍而不是產業區劃，因此所有“城市”中或多或少都有鄉村，都有農業人口。城市化程度最高的北京，其農業人口比例（8.5%）仍然高于全歐洲的平均水平（8.2%）；至于重慶，則完全是個農業“城市”，鄉村“城市”。
從1985年到2002年，我國城鎮人口平均每年遞增4.2%，這反映出城市化的速度；城市建成區面積平均每年遞增6.2%，其高出城鎮人口增長率的兩個百分點，反映出城市化的質量不斷提高。假定在實現全面小康之前能夠一直保持這樣的速度，那么2020年的城鎮人口將達到10.5億人，比2002年（5.02億人）高出一倍還多；2020年的城市建成區面積可達到7.7萬平方公里，比2002年（2.6萬平方公里）高出將近兩倍。即使如此，全面小康之際的農村人口仍約占總人口的25%，僅相當于目前伊朗、蒙古、墨西哥等國的水平，或1990年時南美洲的平均水平。
增加一倍的城市人口，增加兩倍的城市建成區，這就是城市化的濃縮內涵。如此規模的城市化進程，必然要依靠數額巨大的基礎設施投資作為支撐，民間資本大有用武之地。3、建立特許權經營制度
“要不要”讓民間資本進入基礎設施領域，對于各級政府來說這已經不是一個問題了。但是“能不能”使得民間資本順利進入基礎設施領域，則仍然取決于各級政府的改革決心和改革力度，因為這要涉及到諸多的制度建設，絕不是只靠領導表態就能解決的問題。
民間資本投資城市基礎設施的基本方式是特許權經營。為了大面積地促進民間資本的投資，政府方面需要采取法制化的、規范性的措施，也就是建立特許權經營制度。政府需要從項目審批制度走向特許權經營制度，特許權制度包括法規與合同兩個層次。
特許權（concession）經營與特許（franchise）經營是兩個不同的概念。特許經營是指特許人與受許人之間有契約關系，特許人提供擁有產權的商業技術和經營訣竅并對受許人進行培訓，受許人交納一定費用取得使用權。典型例子是連鎖店。特許權經營則是政府對特定產業的一種規制手段，以特別授權的方式批準所選派的經營者進入市場。典型例子是銀行業的準入、美國禁酒時期的酒商許可。
基礎設施領域的特許權經營，是指政府為項目的建設和經營提供特別行政許可，由民間資本作為項目的投資者安排融資、承擔風險、開發建設、獲取回報。廣為人知的BOT（建設-經營-移交），就是特許權經營的一個具體類別。此外還有其他20多個類別，如BT（建設-移交）、BOO（建設-經營-擁有）、ROO（改造-經營-擁有）等。特許權經營是沒有固定程式的一種投融資方式，可以因地制宜、因時制宜，發展出許多品類。
特許權經營在發達國家中已成常例。1994年開通的、目前世界上投資最大的（150億美元）竣工項目--英法海底隧道，就是其中最著名的一個；我國在八十年代完成的BOT項目--由香港和合公司（胡應湘）建造的廣東沙角B電廠，是發展中國家特許權經營的首批范例之一。
很多類基礎設施曾經長期由政府壟斷，在市場經濟國家，這種壟斷一般是以法律形式確立的。為了吸引民間投資，就需要廢除一些舊的法律條文，建立新的法律框架，形成特許權經營制度。其主要內容，是明確特許權項目的性質、明確民間資本的市場準入、明確政府的規制、明確特許權授予程序及一般性原則等等。4、從項目審批制度走向特許權經營制度
我國投融資體制的根本性制度是審批制度。政府資本即使在一些競爭性領域也能保持壟斷，排斥民間資本，這往往不是依靠法律法規，而是依靠審批。例如，民營的吉利轎車能夠問世，當然是由于浙江省計委批準了汽車廠項目；但很長時期內吉利轎車都屬于黑車之列，這又是由于國有的汽車行業協會不批準它進入汽車目錄。
這種以審批為基礎的對民間資本的排斥，不同于國外以法律為基礎的政府資本的壟斷，所以在中國出現了市場經濟國家所沒有的壟斷新品種：“行政性壟斷”。
基礎設施原屬壟斷性領域，以“不予審查”、或雖經審查但“不予批準”的方式阻礙民間資本進入，更是理所當然的事情；一旦某個項目確實需要民間資本的話，也只須在項目審批時“松綁”就可實現，似乎沒有建立特許權經營制度的必要。所以我們看到，中央職能部門所做過的相關工作，只是原對外經貿部1994年發布的《以BOT方式吸引外商投資有關問題的通知》，原國家計委、原電力部、交通部1995年8月聯合發布的《關于試辦外商投資特許權項目審批管理有關問題的通知》，原國家計委、國家外匯管理局1997年4月聯合發布的《境外進行項目融資管理暫行辦法》等；這些文件雖然是針對基礎設施項目，但只限外資，內容也是強調外匯管理、項目審批、計劃審批等，沒有多少特許權經營的內容，早已失去指導意義。
本來，在廣東沙角B電廠走完了BOT的最后一步--移交政府之后，在包括日照電廠、山東中華電力等一系列項目的合同簽訂之后，特別是在原國家計委親自操作了廣西來賓B電廠的項目融資商務程序及談判之后，完全有可能提煉出大量共性的內容，形成具有普遍意義的特許權經營法規。但是很遺憾，職能部門對行政審批顯然比對制度建設更為熱衷，所以長期維持著有特許權項目而無特許權制度的局面。
制度欠缺帶來一系列的負面影響。弊病之一，就是使得本可以在宏觀層面上公示、明朗化或解決掉的問題，卻在一個個的具體項目上反復出現，引起爭執，費時費力，難以形成共識。西氣東輸可以看作是基礎設施項目（管道運輸），國家宣布歡迎外商投資、甚至歡迎外商獨資，也確實有一批外商興沖沖前來洽談；但直至管道即將建成（2004年10月）之際，仍然未能達成特許權協議，外商也已經退出殆盡。從反映出的分歧來看，多為制度性問題，本不必在項目商務談判的層次上去討價還價。
上行下效。對于城市基礎設施，一些城市政府也是習慣于通過項目審批來授予特許權，一般是以紅頭文件的方式來確立項目及項目公司。問題在于，基礎設施的投資和經營是一個長過程，遇上政府換屆或文件清理，當初的紅頭文件未必能夠保持效力。此外，一些需要有詳盡描述的內容，如價格調整、政府規制、市場保證等，很難以政府文件的形式闡述清楚。
最近，建設部發布了《市政公用事業特許經營管理辦法》，2004年5月1日起施行。這個《辦法》涉及的行業面窄、特許權品種少、片面強調政府權力，不像特許權經營制度，倒像是“條條干預宣言”。5、特許權經營制度應該包含兩個層次
就特定城市的特定領域而言，特許權經營制度可能以相對簡單的方式來建立，例如可以由政府直接與民間資本簽定有法律效力的合同，以此規范雙方的權力、責任、義務、利益等。典型的例子如香港在電力建設方面的特許權授予文本，全稱是《香港政府與下列公司達成的管制計劃協議：中華電力有限公司、埃克森能源有限公司、半島電力有限公司、九龍發電有限公司、青山發電有限公司》，簡稱《管制協議》。此后這5家公司在香港新建、改造任何電力項目，都不需要再與政府簽其他合同了。
但是我國有4個直轄市、275個地級市、381個縣級市，這些城市對民間資本的態度各不相同，每個城市又有許多門類的基礎設施，所以不太可能都用合同范本的方式來推進制度建設。一般地來說，對于民間投資城市基礎設施，需要建立起包含兩個層次的特許權經營制度。
第一個層次，由省級政府（或地級市政府）頒布關于特許權經營的地方性法規，建立起較高級別的政策依據和原則規范，同時又具有較好的透明度。
《北京市城市基礎設施特許經營辦法》自2003年10月1日起施行，這是全國第一部特許權經營法規，其開創性意義自不待言。
第二個層次，有了法規和體制基礎之后，具體到每一個基礎設施項目，由城市政府和民間投資者簽訂特許權經營協議，以合同的方式確保項目的商業化運作。除了關于工程規范、服務質量等因項目而異的內容之外，特許權協議的主要內容是關于商務、財務、法規的條款，其基本宗旨可概括為盡可能提高項目經營條件的確定性與合理性，也就是規范項目的盈利。
總之，為吸引民間資本進入城市基礎設施建設，關鍵問題不是加強審批或放棄審批，而是建立起特許權經營制度。這個制度包括政府層面的法規和項目層面的合同，兩者不可偏廢。[相關文章]《特許權經營法規的基本框架》[相關文章]《 產業整合期盼民間資本 》（來源：經濟參考報）
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