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本報記者楊曉平
“中國目前在市場準入方面存在的許多‘行政性壁壘’、普遍的地方保護主義、政府直接干預市場運行等，實際阻礙了市場經濟體制的完善。”中國體改研究會會長高尚全日前在2004中國改革論壇上道出了一段時間以來民眾和企業的困惑。
在現代市場經濟國家、政府與市場的“邊界”相對清楚，但在轉軌經濟中，政府與市場的關系要復雜得多。
高尚全認為，現在需要論證的是：政府的哪些干預是現階段必須但長遠是要退出的，哪些干預無論現在還是長遠都要退出的，哪些干預是現階段很“弱”但長遠是要加強的，哪些干預是現階段和長遠都是必要的。只有弄清了這些問題，才能處理好轉軌經濟中政府與市場的關系。
按照新的改革理念，政府應由經濟建設型向公共服務型轉變，由“全能”型向現代責任型轉變。高尚全著重談了下一步政府改革的重點應放在規范政府行為，強化監督制衡機制兩個方面。
高尚全認為，規范政府行為首先必須正確處理政府與公民、社會的關系。政府對人民負責、“權為民所用”，是
一切政府行為的根本出發點和歸宿，政府堅持“統治”人民和社會還是服務于人民和社會，是現代政府與傳統政府理念的根本區別。根據現代法治理念，對于公民和社會而言，行為規范的基本原則是“禁止性”原則，即法律（法規）沒有禁止做的事，都是可以做的、不違法的，是規范政府行為的前提，這一原則體現了鼓勵公民和社會創新活動的精神。而對于政府而言，法治理念則強調政府只能做法律（法規）規定的事情，這一理念有助于防止政府隨意擴大權力，抑制公民和社會創新活動、甚至侵害公民權利行為的發生。我們加強依法行政，首先就是要強調行政行為的法律授權，無論是投資領域的選擇、行政審批的設定，還是間接調控的手段，政府行為的規范都要求有明確的法律規定。
其次要強化政府的公共服務職能，大力減少政府直接干預微觀主體的行為。明確政府公共職能，主要是在非市場領域或市場本身無力調節的領域充分發揮政府作用、解決政府“缺位”的問題。一是制定和完善市場規則；二是協調經濟發展與社會發展的關系；三是完善收入分配職能，逐步形成較為完整的多層次的社會保障體系；四是宏觀調控要改變過分依賴政府投資的擴張與收縮的局面，注重政策信號的引導作用，通過建立和完善信息公開發布制度，提高市場主體依據政策信息自主決策能力。
第三，合理劃分不同層級政府之間、部門之間的職能，規范政府的收入與支出。目前，各級政府幾乎同中央政府一樣承擔著大體相同的經濟和社會職能，即使是縣級政府的職能，也與中央和省級政府職能在多方面重疊，差別僅在于管理層次和范圍之分。現實經濟活動中的“上有政策，下有對策”問題、企業改革中的“逃廢債”問題以及“亂集資、亂收費”等等問題屢屢發生，實際上都在不同程度反映了政府職能劃分模糊的缺陷。在合理劃分政府職能的基礎上，應逐步規范政府收入和支出，政府活動的支出來源只應來自公共財政，現實中一些政府部門直接從管理對象收費解決支出不足的做法，必須有計劃、有步驟地清理，直至完全取消。
談到強化和完善政府行為的監督和制衡機制，高尚全認為，在現代民主政治框架下，政府權力和責任的約束機制主要來自民主、法治和公民社會三個方面。民主的約束機制主要是通過公民選舉產生的代表組成的代議民主機構來發揮作用，代議民主機構按照法定程序對政府及其官員行使權力的行為直接或間接地進行詢問、質詢并要求其作出解釋或答復；可以對政府及其官員的嚴重失職或濫用權力行為行使包括彈劾、信任投票、罷免等權力。法治則通過預先制定的法律及其執行機制來界定政府和公民的權利范圍，抑制政府權力的任意擴張，確保權力的行使限制在合法的范圍之內。公民社會的約束主要通過輿論監督、公民個人或組織與政府的“對話”等形式，表達公民的意愿或訴求，檢測政府權力運行是否符合“民意”。
高尚全指出，強化和完善政府行為的監督和制衡機制，首先要求政府活動必須貫徹公開性原則。政治文明和政治民主的重要原則之一，就是公共權力的行使要透明，這是建立社會監督的基礎。公眾只有知道政府在做什么，才能知道政府行為是否合乎法律的要求。政府行政機關要貫徹行政公開原則，建立公開辦事制度，定期發布它所掌握的與公眾利益密切相關的信息，使政府行政活動切實置于社會監督之下。應通過專門的信息公開立法，確立政務信息公開的基本內容和程序，形成政務公開的制度性框架，推進政府行政公開。
其次，按照政府的責任與權力對稱原則，進一步完善政府問責機制。完善政府問責機制，不僅要加強政府行政系統內部上級對下級的督察，發揮審計與監察部門的作用，更重要的是來自政府“外部”的制衡，特別是人民代表大會制衡。政府問責機制的完善，還要求按照黨政分工的原則，改革執政黨的執政方式，提高執政能力。目前政府問責一般只能“問”到政府首腦，但實際上許多情況是“一把手”的責任。執政黨的“集體領導”、“集體負責”與行政權力與責任對稱原則往往發生矛盾，不利于政府問責機制的完善。
最后，加強對政府行為的社會監督，擴大社會參與決策和監督的領域。近年來，一些政府及其部門就涉及公民重大利益的公共決策采取聽證會的方式，已經體現了社會監督的精神，但在聽證程序、聽證與決策關系等方面仍需進一步完善，避免把聽證單純看作“可聽可不聽”的“征求意見”形式。同時，應充分發揮輿論監督的作用。政府行為的規范與否，是否對人民負責，最終是以是否符合“人心”來標志的。應通過完善法律確保媒體的監督權利、規范其行為，發揮輿論監督的積極作用。
高尚全認為，26年來的改革開放，中國已經基本上形成了以“經濟人”自主決策為基本特征的市場經濟體制。伴隨著公民財產權利的被承認和法律界定的逐步完善，公民的權利意識和權利實踐迅速覺醒和擴展，政府的權力運行也越來越受到法治和社會的制約和監督。在市場經濟體制不斷走向成熟的情況下，傳統的公民“義務本位”正在向“權利本位”轉變，政府的“權力本位”開始向“責任本位”轉變，有限政府和責任政府的理念日益深入人心。（25B1）
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