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存款保險制度是現代銀行業所必需的基礎設施。其基本功能是通過改善存款合約的信息結構，來消除占絕大多數的小額存款人在嚴格破產機制下的恐慌心理。
夏斌 范建軍
隨著銀行業改革的不斷推進，我國原有的“隱性”存款保險制度已經越來越顯示出其
固有的局限性，必須盡快建立符合市場化改革要求的“顯性”存款保險制度。
現代銀行業所必需的基礎設施
我國銀行業的最終改革目標是實現市場化。實現市場化的一個重要特征是在銀行業內引入“新陳代謝”機制。因此，破產清算遲早會成為各類銀行必須面臨的硬制度約束。
但是，市場化也會帶來很大的負作用——增加銀行體系的脆弱性：無論是哪家銀行，只要有風吹草動，就可能引發存款人對其實施擠提，并且這種擠提行為具有很強的“傳染性”。其結果往往是，不管是“好銀行”還是“壞銀行”都會在擠提的沖擊下，因流動性枯竭或高昂的貼現成本而破產，從而形成19世紀歐洲和北美（包括大蕭條時期）經常出現的所謂金融恐慌現象。
經濟學家認為，造成這種現象的根源在于“存款合約”具有很不穩定的特性。因此，要想避免銀行擠提大面積發生，只有想辦法消除（傳統）存款合約所特有的不穩定性。而存款保險制度——準確地說是指為“小額存款人”提供全額存款保險的制度——正是為實現這一目的而創新的一種制度安排：它可以通過改善存款合約的信息結構，來消除占絕大多數的小額存款人的恐慌心理。所以說，在一個競爭機制和破產機制充分有效的銀行體系中，必須建立一個功能健全的存款保險機構來保證它的長治久安。由此可見，在銀行體系引入存款保險制度的首要目的是消除發生大面積擠提的系統性風險，而保護小額存款人的利益只是它的一個附屬功能。
隱性存款保險制度
已成一沉重負擔
我國政府一直實行的是隱性的存款保險制度。這種隱性存款保險制度甚至還覆蓋到證券、信托等各個非銀行金融領域。無論是剝離四大行的不良資產，還是向它們注資，亦或是向被關閉金融機構提供再貸款（償還私人債務），都可看作是政府為國民提供了一種變相的“存款保險服務”。與國外普遍采用的顯性存款保險制度不同的是，這種存款保險制度幾乎覆蓋了所有數額的銀行存款賬戶，而且“保費”是以稅收或鑄幣稅（通貨膨脹稅）的形式從納稅人那里籌集來的。
這種隱性存款保險制度的最大缺陷是，它強化了金融企業的“道德風險”動機——無論是小額存款人還是大額存款人，在選擇開戶銀行時都不會關注它們的風險狀況，從而導致存款人“用腳投票”的機制失靈；并且單一的“零費率制”也使得各銀行不用為它們的過度冒險行為而支付額外成本。概括來講，就是隱性的存款保險制度隔斷了各銀行資金運用收益和資金籌集成本之間的制衡關系。所以，我國金融企業普遍存在這樣一種激勵——盡量去爭取那些能帶來高回報的高風險貸款業務。如果把一些銀行不健全的內部治理機制也考慮進去，那么這種激勵可能會扭曲為盡量去爭取那些能使個人獲得高回報的關系貸款。
可見，隱性存款保險制度是造成我國銀行業（尤其是四大商業銀行）不良貸款增量居高不下的一個非常重要的原因。更為嚴重的是，因“道德風險”問題而形成的不良貸款存量又必須依靠“隱性存款保險制度”本身（即不斷向銀行注資）來解決，從而使政府實施這種制度的成本越來越高。
建立顯性存款保險制度
有其必要性
首先，如果從公平角度來看，化解銀行風險的成本應該由各個銀行自己來承擔，而不應通過稅收或鑄幣稅的形式向普通納稅人轉嫁。
其次，如果不建立顯性的存款保險制度，那么政府實施財政政策、貨幣政策的獨立性將無法得到保證，因為無論銀行的損失最終是由財政撥款還是由人民銀行再貸款（或用外匯儲備注資）解決，都會使政府在進行宏觀經濟調控時喪失一部分自主權。而且隨著銀行業對外和對內開放步伐的加快，銀行間的競爭將日益激烈，如果國有銀行、城市商業銀行和農村信用社依然保持目前的資產狀況，那么政府對它們實施救助的頻率、范圍和成本肯定會逐漸增加。
第三，在隱性存款保險制度下，各銀行并不需要定期交納保費（零費率制），并且存款保險實際上又覆蓋了所有存款賬戶，所以我國銀行業的“道德風險”問題要比實施顯性存款保險制度的國家嚴重得多——造成已經得到注資或壞賬剝離政策支持的銀行不相信所謂“最后晚餐”的說法。我國銀行業的“道德風險”問題要比實施顯性存款保險制度的國家嚴重的一個證據是，即使是那些內部治理結構較好的股份制商業銀行（它們并不存在嚴重的歷史遺留問題）的平均不良貸款率也達到了6％，而美國商業銀行的平均不良貸款率則低于2％。更為重要的是，在隱性存款保險制度下，金融當局根本無法通過實行差別保險費率、調整最優存款保險額上限、實施保險金返還等政策措施來改善各銀行的“道德風險”動機。可以預見，如果金融管理當局不突破目前的這種制度安排，那么中央銀行和各級財政所承擔的償債壓力還會越積越重。
第四，如果不建立顯性存款保險制度，那么將來四大商業銀行改革的成果可能會大打折扣。因為在隱性存款保險制度下，經過股份制改造并實現上市的國有銀行依然缺乏風險管理的壓力，它們還會不斷產生新的不良資產。到那時，政府可能只有選擇再次對它們實施救助。
第五，在隱性存款保險制度下，政府將不可能向銀行業引入優勝劣汰機制，從而無法真正實現銀行領域的市場化和高效率。因為政府不可能不顧忌到惡性通貨膨脹以及經濟衰退的威脅而一視同仁地對所有資不抵債的銀行嚴格按《破產法》實施破產。
第六，如果建立了顯性存款保險制度，提前積聚起一塊處理資不抵債的農村信用社、城市信用社以及城市商業銀行的常備資金，不但可大大減輕各級政府在未來某個時點的支付壓力，而且可使所需籌集的巨額處置資金能夠在時間路徑上分布更均勻一些，其作用應該類似于政府為居民所建的養老金賬戶。
考慮到目前日益緊迫的市場化改革要求和銀行業的資產狀況，可以斷定，未來的改革對存款保險基金的需求應該不是一個小數目。所以，我們應該未雨綢繆，盡早通過建立存款保險制度來積存資金，使金融監管工作更早贏得主動，以加快銀行業的改革進程。
（作者單位：國務院發展研究中心金融研究所）
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