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本報記者 楊曼
陳萬秋畫
2003年遼寧海城豆奶事件的陰影尚未散去，2004年又發生了震驚全國的安徽阜陽劣質奶粉事件。受此影響，國家學生飲用奶計劃陷于僵局！
8月底，記者打電話到國家學生奶辦公室求證此事，一位姓孫的同志駁斥了學生奶陷入僵局的說法。但他同時也表示，由于非典等因素的影響，再加上人們對學生奶認識不足，學生奶的整體供應數量的確有所下降，數量減少了大概20％左右。
1 無疾而終的尷尬
在學生奶的網站上，可以清楚地看到學生奶的性質：“國家‘學生飲用奶計劃’是由政府主導實施的專項計劃，是政府行為。”按照《國家“學生飲用奶計劃”暫行管理辦法》的有關規定，學生奶計劃實行企業定點、專產專供、產品特別標識、非賣、價格核定、圈點飲用學校等一系列行政管理制度，這就意味著學生奶計劃從一開始就是計劃的產物。在市場經濟日趨成熟、乳品市場充分競爭的今天，依然用行政計劃的手段掌控學生們的飲品多少顯得有些背道而馳。
學生奶的起源應該追溯到1998年。那年5月，首次中國牛奶科學論壇大會在北京召開，專家們呼吁，“為了民族的未來，請給孩子們一杯牛奶”。1999年6月，農業部組織在北京召開了第一次學生奶工作會議，會議作出了在北京、天津、上海、沈陽、廣州等五個城市進行學生飲用奶試點工作的部署。以“一杯牛奶強壯一個民族”為口號的國家學生奶計劃由此邁出了實質性的一步。
2000年8月29日，農業部、國家計委、教育部、財政部、衛生部、國家質量技術監督局、國家輕工業局等七個部委聯合發布了關于實施國家“學生飲用奶計劃”的通知，公布了《國家“學生飲用奶計劃”實施方案》，“學生奶”也隨即出現在中小學校園里，并一度在全國各地掀起熱潮。
以遼寧海城豆奶事件為分水嶺，學生奶的推行開始變得遲緩起來。資料顯示，豆奶事件之前，學生奶計劃推廣到了全國28個省會和大中城市，有4500多所中小學校正式供應學生奶，日供學生奶200多萬份。盡管“豆奶”和“學生奶”是完全不同的兩個項目，但學生奶計劃還是因此受到了巨大的影響，包括遼寧、上海在內的很多省市都緊急叫停了學生奶。受“非典”疫情停課的影響，學生奶的供應也相應地停下來。
“非典”過后，學生奶雖在慢慢恢復，但整體供應量下降20％的現實讓我們不得不思考，是誰顛覆了國家學生奶計劃？中國人民大學農業和農村發展學院程漱蘭教授在接受本報獨家專訪時語出驚人：學生奶計劃自己顛覆了自己！
2 三問學生奶
程漱蘭教授說，旨在克服“市場缺陷”的政府學生奶計劃，反而因“政府缺陷”而加劇了“市場缺陷”。
一問：誰為學生奶埋單？
程教授對記者說，國家之所以實施學生奶計劃，是因為看到了學生喝奶的外部正效應，比如可以增強學生體質，拉動奶業經濟發展，增加奶農收入，帶動包裝、運輸等其它配套產業發展等。這個外部正效應屬于公共物品和公共服務的范疇。按照發達國家的施政原則，但凡提出一項為公共服務的政策，必須配套以一項政策基金。也就是說，誰請客由誰付費。要實施學生奶計劃，國家就必須為學生奶計劃部分付費，同時設計出有效的制度和渠道來落實這些費用。可是，在學生奶網站上，大大小小的文件和通知中卻看不到任何公共資金的來源。堂堂7個部委聯合制定的國家計劃，在還沒有確定相應政策基金的時候就推出來，起碼不夠慎重。
現實的情況告訴我們，在公共財政沒有做好付費準備的時候，推行某項公共計劃，往往只能淪為某種商業運作的俘虜（注意：這里不是指責進行商業運作的企業）。程教授分析，學生奶計劃可能遭遇的最壞情況是成為又一個需要“定點”、“審批”的項目，成為政府設租、企業尋租的工具！這可能又會成為某些人的一次獲利機會，鮮奶的消費代價會因此增加，而最終承擔這些成本的只能是學生和家長。
二問：誰作學生奶的裁判？
我國有這樣一種慣例，就是通過層層審批抬高準入門檻來保證品質安全可靠。學生奶計劃也沒有擺脫這種思維定勢。在學生奶計劃中，政府相關部門對學生奶供奶資格的認定、定點企業的審批、“專家”評審、HACCP認證以至校內分發每個環節都有相應的規定和門檻。針對這一點，程教授指出，這些規定動作對于現在的公共機構要求“過高”了，無論哪個環節都有可能作弊，都可能白白增加消費成本，卻未必能保證消費質量。學生奶的機制根本無法保證這些“規定動作”不淪為“自選動作”。
在現行《國家“學生飲用奶計劃”暫行管理辦法》中可以看到，學生奶是從乳品市場中剝離出來、自成一體、幾近封閉運轉的體系。這個體系中，企業定點、專產專供、產品特別標識、非賣、價格核定、圈點飲用學校等一套行政管制制度處處存在著行政權力。這就使得學生奶在操作過程中很難實現由市場競爭產生的公平。
三問：學生奶，誰獲益？
在學生奶計劃中，受益的有學生、奶農、企業和相關的配套產業。而實施這個項目的主體———政府卻似乎是在“打義工”。事實真的是這樣嗎？
學生奶計劃由7個部委聯合推出，由農業部門和教育部門。農業部門主要負責產品安全、質量的監管，教育部門則承擔學生奶的推廣、實施。由于學生們是在學校里飲用學生奶，一旦出現什么問題，學校和教育部門往往被推到風口浪尖，這也是很多地區不愿意推行學生奶的原因。在采訪過程中，有關兩個部門責權不對等的說法屢屢出現。一位姓孫的同志對記者說，學生奶推行不利，一方面是某些部門怕風險，根本上還是利益問題。他對記者說，同樣是給學生們吃的“營養餐”卻沒有受到過大的阻力，就是因為“營養餐”是教育部辦的。由此不難推測，由農業部牽頭的學生奶之所以在學校推行困難重重，部門之間利益分配不協調也是個中原因之一。
在采訪中，一位經濟學者擔憂地說，推動學生奶這本身就是一種經濟行為，其中肯定有利益關系，而目前的情況是，利益的導向并不向學生，政府、企業、學校各個環節都雁過拔毛，有利可圖，最終卻是讓學生和家長來埋單。
程漱蘭教授也就這個問題提出了自己的觀點：有關學生奶的“標準”也好，“認證”也好，都有可能成為權力部門尋租的工具，成為企業又一個需要“燒香”的“衙門”，多一項甚至幾項收費事項，多一個甚至幾個交易環節，讓企業白白多付出了一種成本，并最終轉嫁到消費者身上。
3 把市場的還給市場
在剖析學生奶的過程中，程漱蘭教授向記者提出了學生奶面臨的兩大市場缺陷。
第一，由于學生奶需要學生家長付費，于是就出現了消費能力的限制。這主要指低收入家長無法承擔更高的鮮奶支付費用，其中包括低收入地區更高的鮮奶保鮮、儲運、分銷的成本。對于農村和中小城鎮而言，這個問題更突出。
在學生奶最鼎盛的時期，學生奶的推行也主要在省會等大中城市，小城鎮和農村則鮮有學生奶的身影。也就是說，最需要用牛奶來均衡營養的農村學生并不被學生奶計劃涵蓋。同時，城鄉消費水平的差異造成了乳業消費的城鄉鴻溝，如果不能正視這個鴻溝的存在，學生奶計劃就很難實現自己的初衷。
第二，在沒有付費困難的家庭里，對于學生奶的選擇也存在消費意愿的限制。在此計劃中，消費主體的權益被完全忽略。學生家長只有付費的義務卻沒有選擇的權利。學生奶企業的定點、奶品的選擇、甚至口味的決定都由有關部門確定，學生、家長只能被動接受，而沒有任何選擇的余地。這種強制的消費方式很難討學生和家長開心。退一步講，即使學生奶可以參考學生和家長的意見，那么，眾口難調的情況又令其如何選擇、如何決斷呢？
政府出面宣傳、鼓勵喝奶是好事，但并不意味著要把手伸到孩子的餐桌上。早在黨的十六大期間，中央就提出政府的職能在于服務和監管。拿學生奶來說，政府需要做的就是向民眾宣傳喝奶的益處，鼓勵在校學生養成喝牛奶的習慣，同時對乳品市場實行必要的監督，保證乳品質量，維護乳品市場公平有序的競爭。而具體到學生們是喝鮮奶還是喝酸奶，喝哪個牌子的奶，這一切都應該由學生和家長自己作主自己決定。
現在，很多城市的學生奶都停止了，專家們提出把“政府辦學生奶”轉變成“社會辦學生奶”。在社區完善奶品的供應，加強對奶品的宣傳，具體怎么喝奶由家庭自主選擇。既然全社會都相信父母對子女的疼愛，那么我們又有什么理由去擔心他們會在一杯小小的牛奶上委屈孩子呢？
《市場報》 (2004年10月15日 第二版)
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