20世紀(jì)90年代以來(lái)，我國(guó)在國(guó)有銀行的改革方面作了巨大努力，先后出臺(tái)了一系列政策措施。然而，一個(gè)不可否認(rèn)的事實(shí)是，與整個(gè)經(jīng)濟(jì)體制改革相比，國(guó)有銀行的改革進(jìn)程是非常有限的。目前，國(guó)有銀行服務(wù)水平落后，競(jìng)爭(zhēng)力低下，很不適應(yīng)國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展和金融市場(chǎng)開(kāi)放的需要。這突出表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

    第一， 在資產(chǎn)質(zhì)量方面，不良貸款比率居高不下，狀況令人堪憂。 來(lái)自央行的數(shù)據(jù)顯示，截至2003年9月末，四大國(guó)有商業(yè)銀行按五級(jí)分類的不良貸款比例為21.4%，不良貸款余額高達(dá)1.98萬(wàn)億元。近年來(lái)，國(guó)家在降低不良資產(chǎn)方面下不少工夫，如制定嚴(yán)格的信貸管理制度，要求信貸業(yè)務(wù)程序化，實(shí)行貸款責(zé)任終身追究制，等等，并且收到一定成效，如僅從2003年來(lái)看，不良貸款率就降低4個(gè)百分點(diǎn)。然而仔細(xì)分析，水分不少。因?yàn)榻档筒涣假J款比率是政府下達(dá)了硬性指標(biāo)的，為了對(duì)付政府檢查，有些銀行或擴(kuò)大貸款規(guī)模，或增加長(zhǎng)期貸款數(shù)額，即通過(guò)擴(kuò)大分母，來(lái)降低不良貸款比率；也有的銀行通過(guò)票據(jù)貼現(xiàn)空轉(zhuǎn)來(lái)增加貸款規(guī)模，以使分母變大，分子相對(duì)變小，等等。

    第二， 在資本金方面，與巴塞爾資本協(xié)議的要求相去甚遠(yuǎn)。對(duì)商業(yè)銀行來(lái)說(shuō)，充足的資本金是維護(hù)客戶信心的必要前提，也是化解金融風(fēng)險(xiǎn)和承受信貸損失的基本條件，因此巴塞爾協(xié)議對(duì)此規(guī)定了8%的警戒線。統(tǒng)計(jì)顯示,到2003年年底,包括政策性銀行在內(nèi),中國(guó)所有銀行類金融機(jī)構(gòu)的平均資本充足率為6.3%左右，至于四大國(guó)有銀行，平均資本充足率僅為5%左右，達(dá)到巴塞爾協(xié)議標(biāo)準(zhǔn)的僅有中國(guó)銀行一家。

    第三， 在盈利能力方面，與國(guó)外銀行差距很大。首先，國(guó)有獨(dú)資商業(yè)銀行的資本收益率普遍很低，只有5％左右，而且還有下降的趨勢(shì)，與英國(guó)銀行業(yè)平均26％、美國(guó)銀行業(yè)平均20％的收益率相距甚遠(yuǎn)，即使與新加坡15％的水平相比，也相形見(jiàn)絀。股份制銀行的盈利能力相對(duì)較強(qiáng)，2000年我國(guó)5家進(jìn)入世界1000大銀行的股份制商業(yè)銀行平均資本收益率為11％，但與國(guó)外銀行比也有不小的差距。

    國(guó)有銀行何以在上述幾個(gè)方面暴露出如此嚴(yán)重的問(wèn)題？筆者認(rèn)為，最主要的無(wú)非兩條：一是職能的錯(cuò)位，二是所有權(quán)的缺位。

    首先，在銀行職能的定位上，一直以來(lái)，沒(méi)有把國(guó)有銀行作為金融中介的職能和國(guó)家的公共管理職能分開(kāi)。作為前者，強(qiáng)調(diào)的是“競(jìng)爭(zhēng)性”、“盈利性”，作為后者，強(qiáng)調(diào)的則是“公共性”。由于常常以后者代替前者，甚至為了后者犧牲前者，國(guó)有銀行實(shí)際上成了政府進(jìn)行宏觀調(diào)控的工具，成了政府的第二財(cái)政。不是市場(chǎng)資金供求和銀行的效益決定銀行資金的投放，而是經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度、結(jié)構(gòu)平衡、國(guó)有企業(yè)改革乃至社會(huì)安定團(tuán)結(jié)的需要決定銀行資金的投放。作為其代價(jià)，必然是銀行改革的滯后和幾萬(wàn)億元（已剝離的和未剝離的）銀行不良貸款的堆積。

    其次，國(guó)有銀行所有權(quán)缺位，沒(méi)有一個(gè)真正對(duì)國(guó)有資產(chǎn)負(fù)責(zé)的持股主體。其后果就是：雖然很多政府部門(mén)插手國(guó)有銀行的業(yè)務(wù)，但沒(méi)有任何部門(mén)對(duì)其成本收益感興趣，更沒(méi)有哪一級(jí)政府對(duì)其盈虧負(fù)責(zé)任；銀行管理者雖掌握著龐大的金融資源，但由于經(jīng)營(yíng)狀況與其自身利益沒(méi)有直接關(guān)聯(lián)，使其缺乏追求盈利的動(dòng)機(jī)，普遍陷入“無(wú)過(guò)則為功”的窘境；更有甚者，使管理層極易出現(xiàn)“內(nèi)部人控制”現(xiàn)象，許多管理者利用所掌握的權(quán)利，損公肥私、監(jiān)守自盜，以求得私利，這也是為什么國(guó)有銀行成為經(jīng)濟(jì)犯罪高發(fā)領(lǐng)域的重要原因之一。

    以上兩條理由，若作進(jìn)一步分析，又可歸結(jié)為國(guó)有銀行的產(chǎn)權(quán)不清。因?yàn)椋�正是由于產(chǎn)權(quán)不清，才使得政府可以不受約束地將國(guó)有銀行作為自己的“錢(qián)袋子”，從而將其金融中介的職能和國(guó)家的公共管理職能混同起來(lái)；也正是由于產(chǎn)權(quán)不清，導(dǎo)致所有者缺位，才使得國(guó)有銀行的公司治理結(jié)構(gòu)出現(xiàn)重大缺陷，造成其在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中的低效率。

    顯然，下一步擺在國(guó)有銀行的首要任務(wù)是進(jìn)行產(chǎn)權(quán)改革，這是一道繞不過(guò)去的坎。近20年來(lái)金融體制改革的歷程表明，不徹底進(jìn)行產(chǎn)權(quán)改革，無(wú)論采取什么別的措施，都跳不出舊體制的框框。國(guó)內(nèi)股份制銀行的經(jīng)驗(yàn)也表明，僅僅建立國(guó)有銀行的公司化治理結(jié)構(gòu)，從形式上形成一種制衡的權(quán)力安排并不困難，真正困難的是產(chǎn)權(quán)改革，是引進(jìn)戰(zhàn)略投資者，是建立依托多元投資主體的股份制治理結(jié)構(gòu)。由此可見(jiàn)，國(guó)有銀行產(chǎn)權(quán)改革的目標(biāo)，就是把國(guó)有銀行辦成“產(chǎn)權(quán)明晰、政銀分開(kāi)”的、具有規(guī)范的公司化治理結(jié)構(gòu)的現(xiàn)代金融企業(yè)。鑒于中國(guó)目前的國(guó)情，實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)宜采取以下步驟：

    第一階段，國(guó)有銀行仍由國(guó)家控股，但應(yīng)允許非國(guó)有資本進(jìn)入，以弱化其公共管理的職能，強(qiáng)化其金融中介的職能。在銀行為國(guó)家獨(dú)資所有的情況下，作為政府的“第二財(cái)政”，必然無(wú)限突出其公共管理的職能，忽視其作為金融中介的職能。如果在國(guó)家控股的前提下，允許民間資本、外國(guó)資本進(jìn)入，情況則會(huì)逐步改觀。

    第二階段，國(guó)有銀行中的國(guó)有股逐漸退出，規(guī)范的公司化治理結(jié)構(gòu)開(kāi)始形成。非國(guó)有資本的進(jìn)入，雖然有助于改善國(guó)有銀行的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)，但在國(guó)家絕對(duì)控股的情況下，不可能對(duì)根本轉(zhuǎn)換銀行的經(jīng)營(yíng)機(jī)制和形成規(guī)范的公司化治理結(jié)構(gòu)產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性影響。因此，國(guó)有銀行中的國(guó)有股應(yīng)逐漸退出，以給非國(guó)有資本留下更大的運(yùn)作空間，只有當(dāng)民營(yíng)股、外資股在國(guó)有銀行股權(quán)結(jié)構(gòu)中達(dá)到一定比重時(shí)，才足以形成對(duì)國(guó)有股的牽制力，進(jìn)而形成有效的公司治理結(jié)構(gòu)。