破壞后重建 保護名城遭遇尷尬

　　本報記者 朱繼東

　　在城市現代化浪潮的席卷下，傳統文化遭受到了現代文明前所未有的威脅與挑戰，歷史文化遺產的保護不可避免地成為城市發展中的重要問題。

　　從1982年開始,全國已批準三批共99座城市為國家級歷史文化名城，近年來，不少地方 也都開始考慮用法律手段保護歷史名城。如今年初通過的《杭州歷史文化名城保護規劃》嚴格規定，在老城區50年以上的老房子將不能再像以前那樣可以隨便拆除，必須好好保護，否則將以違法論處。

　　盡管如此，一些地方立法保護并沒有取得令人滿意的效果，以致使得不少人對以地方立法形式保護歷史文化名城的做法漸生懷疑。在他們看來，保護歷史文化名城是一項系統工程，僅僅依靠法律是不夠的，更不可一擁而上紛紛立法。

　　一直關注古城保護和發展的上海城市經濟研究院秘書長何興剛告訴記者，世界上的許多歷史古城甚至在通過立法保護街區，以保持城市的歷史風貌與特色。如法國1962年的《馬爾羅法》、英國1967年的《城市文物法》都劃定了“歷史保護區”，規定區內所有建筑不得拆除，維修時要保存真實外貌。何興剛認為，在目前文物保護法執行效果欠佳的情況下，對于保護性立法更應理性看待，不應盲目叫好,也不該一味否定。最重要的是，要積極探索更多更好的保護辦法，并根據各地實際情況采取不同的保護措施。

　　湖南省十屆人大常委會季益貴委員認為,以湖南為例,制定保護條例為的是真正保護歷史文化名城，其關鍵在于條例的落實。倘若對于歷史文物不進行原物原貌、原汁原味的保護，條例也就成了一紙空文。

　　一位長期關注歷史文化名城保護的業內人士則尖銳地指出，各地紛紛立法保護古城根本沒有必要，這是一種不規范的立法行為，“歷史文化名城應被視為文物進行保護，如此而言,有國家的文物保護法就足夠了。各地立法更多的是一種宣傳,甚至有作秀的成分。”

　　與此同時，由于種種原因，近年來各地破壞歷史文化名城的事件時有發生。由此，當四川、湖南、北京等地近期不約而同地通過立法力圖保護歷史文化名城時，社會各界對此給予了極大關注。

　　四川:古城閬中依舊無奈

　　7月30日，四川省十屆人大常委會第十次會議表決通過《四川省閬中古城保護條例》(以下簡稱《條例》)，這是四川首部保護歷史文化名城的法規，是其第一次為保護一座城市立法。自此，閬中張飛大道以西、新村路以南至嘉陵江北岸的區域和南津關古鎮，均被納入法律保護范疇。

　　閬中古鎮位于四川省東北部、嘉陵江中游，地處巴蜀之要沖，川北之重鎮，完全按照唐代天文風水理論建造，被譽為風水古城，迄今已有2300多年的歷史。目前閬中市區內保存有大量文物古跡、明清古民居院落及街區。1986年，國務院公布中國第二批國家歷史文化名城，閬中與麗江同時出現在名單中，中國四大古城形成“南麗(江)北(平)遙，東歙(縣)西閬(中)”的格局。18年后，當麗江已發展成為中國古城又一鮮明符號時，比它多積累1000多年歷史的閬中，卻在尋求城市發展中仍舊顯得有些無奈。

　　采訪中，閬中市古城保護辦公室的一名工作人員告訴記者，古城近一半的面積正在一年一年地被蠶食掉。據記者了解，由于過去人們對古城保護的重要性缺乏認識，致使古城中一些珍貴文物被人為破壞，街道被改造，院落被拆毀，原有的3平方公里的古城，現保存下來的僅剩1.87平方公里。1999年閬中市政府決定拆武廟街、北街等街道老宅，建二樓一底的仿古建筑，并規劃修建閬中市內環線。為此，閬中市政府在古城張貼拆遷公告，限定2個月內拆完。按照公告劃定范圍，古城大部分老宅面臨拆遷。

　　閬中市人大距離古城僅數百米，閬中市人大法工委主任曹順宗親眼目睹了古城萎縮的局面。“痛心疾首！”他這樣形容自己的心情。歷年來，政府官員與社會人士對待古城的態度、認識各不相同，有的人認為古城是破房子，有的人認為古城是“金飯碗”。曹順宗坦言，把老宅拆了，反而用仿古建筑替代，老百姓反對，閬中市人大對建設內環線也持有不同意見。“最終在各界人士呼吁下，政府收回了公告。”

　　2000年9月25日，閬中市人大常委會審議通過《閬中市歷史文化名城保護管理暫行辦法》與《閬中市文物保護管理暫行辦法》，期望嚴厲制止有損古城的行為。但這兩個“辦法”并未取得預期效果。“對古城保護、管理、建設中的問題，特別是涉及權與利的問題很難解決。”曹順宗說，“辦法”缺乏對古城的剛性保護，它僅僅是“土政策”，沒有強制能力。“有法可依，有法必依”成為閬中幡然省悟后“最有價值的經驗教訓”。

　　在此次《條例》起草過程中，記者注意到，閬中市人大常委會在對四川省人大關于古城保護立法起草的工作匯報中寫道，“由于對古城保護缺乏足夠認識，認為保護古城就是保護落后，保護古城就是禁錮發展，致使一批寶貴文物被人為破壞，古街道被人為大面積改造，古院落被人為大片拆毀，取而代之的是現代高樓，令人痛心疾首。”

　　據悉，新通過的《條例》規定，古城保護區明確為1.78平方公里，分重點保護區和建設控制區兩大部分。重點保護區即是指僅存的歷史街區和成片的古民居院落。在重點保護區內，禁止新建工業企業和與古城建筑風貌不相協調的建筑物、構筑物。同時，擅自拆除閬中古城古建筑中門、窗、牌等房屋構件的行為，將受到最高1萬元的罰款。

　　論及立法效果如何，目前還難以見曉，但有一點值得肯定，閬中市委有關人士接受記者采訪時承認，立法保護的舉措大大提高了閬中的知名度，為閬中吸引了大量游客。閬中市委書記、市人大常委會主任任曉春說：“我們計劃用3年時間整體搬遷古城中的30個部門，拆掉50萬平方米的現代建筑，恢復江邊1.2公里長的老民宅。同時，貸款6000萬元恢復道臺衙門，拆掉保寧中學恢復武廟，搬遷看守所恢復文廟”。據悉，今后5年，閬中將為此付出12億元。然而，業內人士對此舉至今褒貶不一，他們認為，破壞后再建的做法本身就是一場悲劇。

　　湖南：連續立法引發質疑

　　長沙是國家首批24個歷史文化名城之一，素有“楚漢名城、革命勝地、人文薈萃、山水洲城”之美譽，市域內現有市級以上文物保護單位79處。但上個世紀80年代以來，城市基本建設及其他一些人為因素給長沙市歷史文化資源帶來了極大沖擊：如左宗棠公館、陳明仁公館、左學謙公館均被拆除；反映各個時期城市建筑藝術的亭、臺、樓、榭、水井、牌坊、佛廟、道觀等多未能保存下來；許多展示長沙傳統文化老街的整體格局和建筑風貌也紛紛被破壞。于是，近年來，湖南開始連續立法，以圖保護歷史文化名城。

　　7月26日，湖南省十屆人大常委會第十次會議分組審議《長沙市歷史文化名城保護條例》(以下簡稱《條例》)。按照《條例》規定，保護主要內容包括：歷史文化風貌保護區的歷史文化街區、村鎮；文物和歷史建筑、重要歷史遺址(跡)及其周圍相協調的環境等等。同時規定，國家工作人員在歷史文化名城保護工作中，有違法調整歷史文化名城各類保護規劃的，違法批準新建、改建建筑或者拆除歷史建筑的，不按要求違法審批的，由上級主管機關或所在單位依法追究直接負責的主管人員和其他直接責任人員的行政責任。

　　而在今年的5月27日，湖南省十屆人大常委會第九次會議表決通過了《湘西土家族苗族自治州鳳凰歷史文化名城保護條例》，自此，被稱為中國最美的小城有了法律保護的護身符。

　　但與此同時，湖南省法規條例的頻頻出臺卻引發質疑不斷。中國法學會會員、北京雄志律師事務所合伙人李云清律師認為，頻繁立法是一種臨時抱佛腳的做法，是地方的一種短視行為，“一個省在不到兩個月時間里為保護歷史文化名城接連出臺兩部條例，難道如果這個省有十個歷史文化名城就要出臺十部保護條例嗎？應該考慮立法的統一性和嚴肅性，而不能為了追求轟動效應或者政績而立法。湖南省應在考慮全省情況后統一出臺一部‘保護條例’，國家也應在必要時統一出臺‘歷史文化名城保護條例’。”

　　北京：立法保護遭遇變故

　　近年來，建設國際化大都市與舊城保護之間的矛盾一直是擺在北京城市建設者面前的一道亟待破解的難題。

　　不久前，北京市第十二屆人大常委會經過長期醞釀，準備表決通過《北京歷史文化名城保護條例(草案修改稿)》(以下簡稱《條例》)。但就在表決前，由于一些委員的反對，使得《條例》最終陷入了暫不表決的“尷尬”局面。

　　據悉，該《條例》的最大亮點在于，鼓勵全社會參與名城保護，規定“一切單位和個人都有保護北京歷史文化名城的義務，并有權對保護規劃的制定和實施提出建議，對破壞北京歷史文化名城的行為進行勸阻、檢舉和控告。”

　　在北京，城市建設和保護歷史文化名城的矛盾一直非常激烈。今年年初，西城區政府決定對什剎海、鼓樓地區兩條現狀寬度為十米多的街道進行拓寬改造，主要對“街區空間及建筑景觀、街區交通規劃、公共設施等12項內容進行整治”。按照規劃中的描述，經過整治后的北中軸路將“恢復傳統風貌，延續水系文化，再現舊城商街”。

　　但隨之一份名為《舊城胡同亟待保護》的呼吁書被提交至在蘇州召開的世界遺產大會。這份由中國考古學會會長徐蘋芳、全國政協委員梁從誡、清華大學建筑學院教授陳志華等19人聯署的呼吁書認為，此次改造將損壞北京已經非常珍稀的舊城風貌格局。

　　對于呼吁書中的質疑，西城區委宣傳部長傅華表示，舊鼓樓大街改擴建的目的是“為了實施已批準的北京市城市交通規劃，緩解二環路和中軸線交通緊張的現狀，與世界遺產保護沒有關系”。但更多的人認為，原本在舊鼓樓大街和鼓樓西大街上沒有那么大的交通流量，而道路一旦開通，大量車輛、行人將被引向老城區，勢必會對古城風貌造成破壞。

　　事實上，北京市政協有關部門及六個民主黨派在此前完成的耗時6個月的專項調研中已明確指出：“整體保護”意識的淡化和弱化，是古都風貌不斷被破壞的一個重要根源。如在舊城改造過程中，舊城區的土地開發、各項建設有增無減；與保護古都風貌要求相適應的道路規劃紅線的調整工作尚未進行。

　　北京華泰律師事務所合伙人儲亞洲律師認為，現行有關法律，本著讓利于民和鼓勵危舊房改造的理念，規定了對危舊房改造用地實行劃撥出讓方式，建設者無須掏數目不菲的土地出讓金。但遺憾的是，其在賦予建設者權利的同時，卻忽略了對“危舊房改造”立項本身的標準和程序作出法律上的界定和限制。在這樣的背景下，有的地方甚至形成了先由開發商選定地塊，后由政府部門將該地區確定為危改區，并予以危改立項的局面。加之，目前對政府權力監督和制約機制的缺位，在一些地方不論是否涉及古都文物保護，也不論房子好壞，只要開發商選中那里，那里就立刻成了“危改區”。一時間，“危舊房改造”成了“無底洞”，開發商紛紛想方設法立“危改”項目實施圈地，以致古都風貌陷入重重危機。“雖然現行的文物保護法有一些相關規定，但真正執行起來難度非常大，導致不少地方覺得保護古城無法可依，這表明了立法保護的重要性和迫切性。”

　　近期，就北京危舊房改造以及如何保護古都風貌，政協北京市委員會提出建議案稱，要保證危舊改造和保持古都風貌“雙贏”，就要建立可持續發展的運作機制。聯系到近年來發生的拆遷行政案件，可以看出，危舊房改造立項混亂是古都風貌不斷被破壞的重要根源，要想真正實現“雙贏”，首先就要對危舊房改造立項本身進行規范。

　　正是在此背景下，《條例》何時出臺以及出臺過程中出現的種種波折自然備受關注。對此，北京市人大新聞處有關人士告訴記者，鑒于委員們認為本法規仍有一些重大問題需要進一步研究，主任會議決定交人大法制委員會進一步審議、修改后，再由主任會議提交以后的常委會繼續審議。

　　對于暫不表決的決定，北京市第十二屆人大常委會委員郭棲栗說，歷史文化名城有其惟一性，以往的保護中有太多的遺憾，新法規出臺要慎重，而且一定要突出保護的剛性作用。史炳忠委員認為，《條例》中存在政府職能部門職責分工不明確的地方，不利于古城的保護。而另一位不愿透露姓名的委員則略帶擔憂地告訴記者，本來希望通過出臺《條例》影響什剎海、鼓樓地區街道拓寬改造的決定，不知道暫不表決會不會讓改造工程借機加快進程。正如委員們所說，由于相關法律比較滯后，使得保護歷史文化名城面臨眾多考驗。