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權(quán)威報告郭勵弘
“十五”以來，從政治層面到經(jīng)濟層面，都為民營經(jīng)濟和民間資本提供了越來越寬松的宏觀環(huán)境。寸草報春暉，無論東部地區(qū)還是中西部地區(qū)，民間投資城市基礎(chǔ)服務(wù)已經(jīng)形成潮流，而且有日益洶涌之勢。
有限政府的作為：
浙江以民間資本為主
浙江省發(fā)揮民間投資優(yōu)勢，走出了一條主要通過市場機制建設(shè)城市的路子，走在全國前列。在政府投入較少的情況下，一座座現(xiàn)代化的城市、一個個嶄新的小城鎮(zhèn)在崛起。在這樣一個雄渾的背景之下，2003年在慈溪奠基的杭州灣跨海大橋成為一個標志性的建筑；它不僅是世界上最長（全長36公里）的跨海大橋，也不僅是國內(nèi)投資最高（118億元）的大橋，而且是第一個由民間資本控股的國家重點工程。
浙江省為民間投資基礎(chǔ)服務(wù)提供了很多教益。
1、從工業(yè)推動、商貿(mào)帶動到產(chǎn)業(yè)化投資
浙江省依靠農(nóng)民走農(nóng)村工業(yè)化的道路，也同時推動了很多小城鎮(zhèn)的興起，中國第一座農(nóng)民城市——蒼南龍港鎮(zhèn)的脫穎而出，就是一個很好的例證。這個小漁村在十幾年的時間里，一方面發(fā)展出一大批民營工業(yè)企業(yè)，另一方面依靠民間投入建起了15萬人的新城。
浙江民間投資通過商貿(mào)帶動城市化，在全國具有典型性。義烏、柯橋等城鎮(zhèn)的迅速擴展，都是與當?shù)丶Q(mào)市場規(guī)模日益擴大，組織形式、交易手段、市場功能日益創(chuàng)新，從量的擴張到質(zhì)的提高分不開的。
無論工業(yè)推動還是商貿(mào)帶動，民間投資基礎(chǔ)領(lǐng)域還只能算作是初級形態(tài)，是農(nóng)民和民營企業(yè)為了解決自身需求而進行的必然的、被動的投資活動。待到民間資本壯大到一定程度，就出現(xiàn)了規(guī)模化、專業(yè)化、產(chǎn)業(yè)化地投資于城市基礎(chǔ)設(shè)施的高級形態(tài)，不管其初衷是出于資本增值目的還是出于廣告效應(yīng)、公益光彩等其他考慮，總之已經(jīng)進入到自由的、主動的投資階段。
浙江省有堪稱雄厚的民間資本，浙江人有“寧為雞口不為牛后”的老板心態(tài)和不局限一隅的寬闊目光。只要假以時日，以創(chuàng)業(yè)精神造就了歐洲新一代華僑的浙江人，將會在全國的城市建設(shè)中大放異彩。事實上，東陽的廣廈集團就以“造城運動”為己任，從單一的土建承包向市政、水電、路橋發(fā)展，向醫(yī)療、旅游、教育領(lǐng)域進軍，不僅正在“造”余杭的天都城（占地6579畝），而且還西進重慶“造”廣廈城（占地1050畝）。
2、政府主導，市場運作
浙江省因勢利導，提出“政府主導，市場運作”的方針，一方面放寬準入限制，另一方面為民間資本投入基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)創(chuàng)造了較為寬松的體制和政策環(huán)境。不要小看了這個八字方針，各級政府中有許多就是刪掉了中間那個逗號，結(jié)果政府與民間資本的關(guān)系面目全非，變成了“政府圈錢，為我所用”。
政府依循市場經(jīng)濟規(guī)則去主導，一是表現(xiàn)為政府資金搭臺，民間資本唱戲。政府不是不出錢，而是相信民間投資的效率效益更高，因此把工程項目交給民間資本去運作。以杭州灣跨海大橋為例，寧波交通投資公司等幾家政府的企業(yè)占股49．74％，宋城集團等17家民營企業(yè)占股50．26％，政府真的再也出不起0．5個百分點的資本金了嗎？顯然不是，而是希望以民間資本為主唱好這臺大戲。寧波交通投資公司在甬金高速公路寧波段2．3億美元的總投資中，以10％的股份吸引其他90％資金入股；在寧波繞城高速公路36億元總投資中，以20％的股份引入其他80％股份。正因為政府在城建投資中早就形成了這樣的模式，所以在國家級的大型工程上也沒有更多爭議。
二是表現(xiàn)為政府為政策變更付費，信守對民間資本的承諾。例如，寧波市的大一西塢高速公路是政府與民間共同投資，為了充分發(fā)揮北侖港的作用，政府決定減免集裝箱在大西高速的通行費，但是民營投資方則提出沒有理由為政府行為買單；市政府認為民營投資方的意見充分合理，決定自己掏錢為減免的通行費付賬，第一年掏了800萬元，第二年還將掏出1000萬元。政府遵守信用，避免因政策變更而導致民間資本受損，這在轉(zhuǎn)軌時期的中國是極為難得的。
強勢政府的作為：
上海民間資本的后發(fā)之勢
同樣是東部沿海地區(qū)，由于體制背景不同，上海市對民間投資基礎(chǔ)設(shè)施采取的基本方針與浙江省迥異。浙江許多城市更接近于有限政府，基礎(chǔ)服務(wù)中的政府資本原本就薄弱，因而鼓勵以民間資本為主進行城建投資。上海是強勢政府，國資國企實力雄厚，因而基礎(chǔ)投資以政府資本為主力，以民間資本為偏師。民間資本的投資在浙江多以Ｂ（Ｂｕｉｌｄ）打頭，在上海則多以Ｔ（Ｔｒａｎｓｆｅｒ）打頭。
上海市的城建投融資演進大致走過三個階段：第一步是以建立舉債機制為重點，擴大政府投資規(guī)模；第二步是以土地批租為重點，挖掘資源性資金；第三步是以資產(chǎn)運作為重點，擴大社會融資。以ＴＯＴ方式向民間資本（含外資）出讓已建成的基礎(chǔ)設(shè)施的經(jīng)營權(quán)，發(fā)端于第二步和第三步之間。
1994年初，由作為城建資金籌措主體的上海城投出面，將延安東路隧道50％的股權(quán)轉(zhuǎn)讓給了中信泰富，這是ＴＯＴ的首次實施。至2002年，上海有償轉(zhuǎn)讓經(jīng)營權(quán)的城市基礎(chǔ)設(shè)施，包括8條高速公路、4條越江隧道、市內(nèi)高架路、三座黃浦江橋、大場水廠等。轉(zhuǎn)讓的對象，不管是國外的戰(zhàn)略投資者還是香港上市的紅籌公司，都是境外資本。
2002年3月，上海市把滬杭高速公路上海段99．35％的股權(quán)以32．07億元人民幣全部轉(zhuǎn)讓給福禧公司，這是對國內(nèi)民間資本的首次轉(zhuǎn)讓。通過此次轉(zhuǎn)讓，福禧公司享有30年的運營權(quán)，包括加油站、服務(wù)區(qū)、廣告和通行費及邊際延伸收益的經(jīng)營權(quán)，并負責4車道改6車道的擴建工程。
2000年，上海開始對一些重大的基礎(chǔ)設(shè)施項目實行社會公開招標，新一橋三隧中的外環(huán)線隧道和復興路隧道被民營企業(yè)愛建信攬得，這是民間資本首次以Ｂ打頭進入基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。由于浦江橋隧不可收費，政府為吸引民間投資者進場，每年將為他們提供投資總額9．8％左右的固定補貼。2002年，中國最大規(guī)模的污水處理廠——日處理量170萬噸的上海竹園第一污水處理廠，經(jīng)過公開競標后由民間資本為主的友聯(lián)聯(lián)合體奪標。
中西部地區(qū)：
成都市以改革開放促民間投資
中西部地區(qū)的城市，一般來說政府的資本、資源不像上海市那樣財雄勢厚，民營經(jīng)濟的發(fā)展又不像浙江那樣蔚為規(guī)模；要想使城市基礎(chǔ)服務(wù)更上層樓，唯有堅定不移地走改革開放之路。改革，就是要以制度建設(shè)夯實市場經(jīng)濟的基礎(chǔ)；開放，就是要向城市內(nèi)外（而不僅僅是國外）的所有資本暢開懷抱。成都市的改革開放意識和措施，可以作為中西部地區(qū)的借鑒。
從1978年到2000年，成都市民間投資年均增速為42％，遠高于政府投資22．1％的年均增速；其差幅19．9個百分點，也遠高于全國平均約10個百分點的差幅。市政府并沒有在這些業(yè)績之前止步，而是繼續(xù)推進改革開放。2001年，成都市出臺了加快投資體制改革的決定及其他13個配套文件；其中，對民間投資放棄審批制、采取備案制，在全國是第一家，杭州、南昌等城市尾隨其后。2002年，成都市以西部地區(qū)領(lǐng)先的態(tài)勢，出臺了《關(guān)于促進和引導民間投資的若干意見》，內(nèi)中不乏創(chuàng)新性的規(guī)定。
改革的土壤上，必然結(jié)有豐碩的發(fā)展之果。在政府的主導下，民間資本以成都的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)為舞臺，貢獻出兩項具有普遍意義的創(chuàng)舉，一是民營資本ＢＯＴ邛崍新城，二是用戶駐地網(wǎng)建設(shè)的泰龍模式。
1、民營資本ＢＯＴ邛崍新城
邛崍市是成都市所轄縣級市，12萬人口擁擠在不到8平方公里的城區(qū)內(nèi)，城市破落陳舊。窮則思變。為了修建新城，經(jīng)過兩年的調(diào)研、醞釀、構(gòu)思，市委市政府做出大膽的革命性的決策：把新城整體交給企業(yè)來建設(shè)經(jīng)營，運用ＢＯＴ方式進行整個城市系統(tǒng)的工程建設(shè)。2002年1月，邛崍市政府與民營的四川瑞云集團簽訂了《邛崍城市新區(qū)開發(fā)建設(shè)項目協(xié)議書》，議定：政府提供政策、土地等資源，承擔相關(guān)政策和法律風險，充當項目的發(fā)起人和終級產(chǎn)權(quán)所有者；企業(yè)享有城市50年的建設(shè)經(jīng)營權(quán)，是項目的實施者和經(jīng)營者，承擔工程、經(jīng)營、開發(fā)、市場收益等相關(guān)商業(yè)風險；雙方享有平等的法律地位，共同建設(shè)一個集行政商務(wù)、金融商貿(mào)、文化體育、生態(tài)人居等功能于一體的10平方公里現(xiàn)代化城市新區(qū)。
邛崍新城ＢＯＴ項目得到四川省的支持，已被列入四川省2003年重點項目。
2、泰龍模式解決“最后一公里”
從用戶駐地業(yè)務(wù)集中點到用戶終端之間，電話、寬帶的傳輸及線路等相關(guān)設(shè)施，稱為用戶駐地網(wǎng)；在國外，這是普及寬帶、打造信息高速公路的難題（涉及面廣、投資大），所以稱為“最后一公里”。
任何類型的網(wǎng)絡(luò)供給商都有形成自然壟斷的條件。以往，所有的市話、寬帶運營商都是采用“跑馬圈地”的經(jīng)營模式：某個運營商在一個小區(qū)或一棟樓宇中投資敷設(shè)電話線（用戶線），通達每個單元或房間，并利用自己的線路提供業(yè)務(wù)。其他運營商因重復布線成本高、用戶不愿重新挖溝打眼等原因，不可能展開競爭，這就形成了跑馬圈地者的自然壟斷。
成都泰龍通信信息網(wǎng)絡(luò)有限公司是一個只有幾十人的民營小企業(yè)，2001年獲得寬帶用戶駐地網(wǎng)的經(jīng)營許可之后，與成都的新建小區(qū)“蜀都花園”合作，開創(chuàng)出用戶駐地網(wǎng)建設(shè)的泰龍模式：小區(qū)的開發(fā)商把用戶線委托給泰龍公司出資建設(shè)并維護；各運營商的網(wǎng)絡(luò)通過中繼線與泰龍的用戶駐地網(wǎng)互聯(lián)，并委托泰龍公司為他們代理發(fā)展用戶、上門收費等業(yè)務(wù)。住戶選擇哪個運營商，泰龍公司就負責把他接到那個網(wǎng)絡(luò)。用戶每個月按照自己選擇的運營商的話單交費，如果對原來的運營商不滿意，還可以通過泰龍公司換成其他運營商。
泰龍模式的意義是多方面的。
首先，為消費者帶來了現(xiàn)實的利益。用戶不再被某一家跑馬圈地的運營商套牢，而是第一次有了選擇運營商的權(quán)力，享受到個性化的電信服務(wù)。
其次，避免了運營商的重復建設(shè)，使其得以降低投資和運營成本。在泰龍模式中，用戶駐地網(wǎng)由各個運營商共同使用，從根本上避免了各家國有企業(yè)的無序競爭和重復建設(shè)；同時，泰龍公司對用戶駐地網(wǎng)的統(tǒng)一維護和服務(wù)極大地減少了運營商的人員和成本，提高了生產(chǎn)率。
再次，打破政府資本的壟斷，帶來了激勵機制和制約機制。城市電信服務(wù)天然壟斷的基礎(chǔ)就在于用戶線鎖定用戶，泰龍模式徹底打破了這種壟斷，同樣身為國有資本的各個運營商只能以更好的服務(wù)和更低的價格來爭奪市場。至于用戶駐地網(wǎng)本身，由于幾乎沒有任何資本與技術(shù)門檻，而且在與運營商簽訂協(xié)議后可以有比較穩(wěn)定的收入，所以任何城市都可以有幾個、幾十個公司互相競爭。這不但成為民間資本進入電信業(yè)的一個最佳突破口，而且可以通過競爭形成對經(jīng)營者的有效制約。
最后，提供了一個具有全球意義的范式。如何解決寬帶的“最后一公里”，如何在市話領(lǐng)域引入競爭，近年來一直是全世界電信體制改革的難點，至今沒有一個國家找到有效的辦法。泰龍模式是在我國具體國情下的創(chuàng)新，推廣之后有可能使我國先于西方解決這一全球性難題。
（作者單位：國務(wù)院發(fā)展研究中心技術(shù)經(jīng)濟部）
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