以透明度為切入點(diǎn)，深化公共財(cái)政改革

　　學(xué)者論壇張俊偉

　　我國(guó)財(cái)稅體制的內(nèi)在矛盾

　　與不完善的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制相對(duì)應(yīng)，我國(guó)的公共財(cái)政體制也是不成熟、不完善的，又許多內(nèi)在矛盾需要在實(shí)踐中逐步予以解決：

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　　（一）在財(cái)政收入籌集方面。1993年的稅制改革，雖著眼于為企業(yè)創(chuàng)造公平的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境，仍保留了內(nèi)外兩套不同的稅制。外商直接投資在稅收、用地、用工方面享有大量的政策優(yōu)惠。我國(guó)大幅度開放國(guó)內(nèi)市場(chǎng)，激發(fā)了外商投資中國(guó)的熱情。外資大量涌入中國(guó)，在帶來(lái)先進(jìn)的產(chǎn)品、技術(shù)、管理技能和營(yíng)銷理念的同時(shí)，也強(qiáng)化了國(guó)內(nèi)的競(jìng)爭(zhēng)。民族資本痛感“超國(guó)民待遇”強(qiáng)化了外商的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，強(qiáng)烈要求取消外資企業(yè)所享受的優(yōu)惠政策。與此同時(shí)，伴隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，國(guó)內(nèi)矛盾也在不斷積累，地區(qū)差距、城鄉(xiāng)差距和收入差距已成為制約我國(guó)經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展的重要因素。但目前我國(guó)的個(gè)人所得稅在平抑收入差距，實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平方面的功能發(fā)揮還十分有限；遺產(chǎn)稅、房屋稅沒有開征；消費(fèi)稅科目多年沒有調(diào)整。人多地少，資源相對(duì)貧乏是我國(guó)的基本國(guó)情，應(yīng)通過(guò)開征碳稅、完善資源稅、完善排污收費(fèi)、推廣資源節(jié)約型技術(shù)和產(chǎn)品，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式發(fā)生轉(zhuǎn)變，走可持續(xù)發(fā)展道路。在稅收征管方面，則普遍存在相關(guān)法律法規(guī)立法層次低，執(zhí)法自主權(quán)偏大，納稅人合法權(quán)益受到侵犯的現(xiàn)象。人為調(diào)節(jié)稅收進(jìn)度、對(duì)企業(yè)征收“過(guò)頭稅”的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，嚴(yán)重影響了政府形象。

　　（二）在政府間關(guān)系方面。從縱向看，1993年的分稅制改革，主要側(cè)重于調(diào)節(jié)中央政府與省級(jí)地方政府的關(guān)系，對(duì)于省級(jí)以下各級(jí)地方政府職能的界定、收入的來(lái)源卻沒有明確規(guī)定。在實(shí)際操作中，省、市級(jí)政府參照分稅制模式處理與下級(jí)政府之間的關(guān)系，從而形成了財(cái)力層層集中、事權(quán)逐級(jí)下放，財(cái)權(quán)與事權(quán)嚴(yán)重失衡的局面。據(jù)統(tǒng)計(jì)，全國(guó)縣鄉(xiāng)財(cái)政供養(yǎng)人員占地方財(cái)政供養(yǎng)人員的70％，但縣鄉(xiāng)財(cái)力卻僅占全國(guó)地方財(cái)力的40％。越到基層，政府支出的自給能力就越低。1999年，地（市）本級(jí)和縣本級(jí)政府的自給能力系數(shù)分別只有0．72和0．64。十四屆三中全會(huì)曾提出要充實(shí)地方稅稅種，增加地方稅收入。由于一直沒有建立起有效的監(jiān)督和控制制度，開征地方稅也就成了紙上談兵。市政債券，地方債是補(bǔ)充地方財(cái)政收入，發(fā)展地方公用事業(yè)的有效措施，國(guó)外也有成功經(jīng)驗(yàn)可資借鑒。但由于《預(yù)算法》的限制，再加上難以有效控制地方政府的借貸行為，近年來(lái)雖然一直有人呼吁發(fā)行地方債，地方債券、市政債券仍沒有成為現(xiàn)實(shí)。

　　從橫向看，分稅制改革在劃分增值稅分享比例時(shí)，過(guò)于照顧已有的收入分配格局，使地方政府可以從發(fā)展經(jīng)濟(jì)中獲得大量的稅收返還，形成了具有“馬太效應(yīng)”的轉(zhuǎn)移支付分配格局。全國(guó)各地的“ＧＤＰ崇拜”，“開發(fā)區(qū)熱”、“招商引資熱”，都可以看到地方政府逐利因素的驅(qū)動(dòng)。一些大城市，甚至也違背社會(huì)分工的客觀規(guī)律，不著眼于發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)而大力發(fā)展制造業(yè)，搞“加工區(qū)”、“開發(fā)區(qū)”建設(shè)。各級(jí)地方政府雖然加大了對(duì)教育、農(nóng)村建設(shè)的統(tǒng)籌力度，但因?yàn)橹醒胝�府�?duì)落后省份一般性轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模偏小，各地居民所享受到的公共服務(wù)水平，還存在很大差距。

　　（三）在資金使用方面。財(cái)政資金使用存在著大量浪費(fèi)現(xiàn)象。在項(xiàng)目決策上，缺乏科學(xué)論證，標(biāo)準(zhǔn)核算不科學(xué)，項(xiàng)目選擇屢受長(zhǎng)官意志干擾；在工程建設(shè)方面，存在大量的貪污、浪費(fèi)、挪用、以次充好等現(xiàn)象，建筑工程質(zhì)量差，“豆腐渣工程”大量存在，經(jīng)濟(jì)效益更是觸目驚心。據(jù)審計(jì)署2003財(cái)政年度的調(diào)查：526個(gè)利用國(guó)債建設(shè)的城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，有136個(gè)未按期建成，占25％；已建成的320個(gè)城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，有32個(gè)沒有投入運(yùn)營(yíng)，18個(gè)長(zhǎng)期處于試運(yùn)營(yíng)或開開停停的狀態(tài)，69個(gè)運(yùn)營(yíng)水平未達(dá)到設(shè)計(jì)能力；一些工程質(zhì)量甚至存在重大隱患。對(duì)項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)行審計(jì)、評(píng)估和反饋，是改進(jìn)財(cái)政資金使用效益的重要前提條件。事實(shí)上，審計(jì)結(jié)果難以對(duì)被審計(jì)單位和當(dāng)事人員產(chǎn)生強(qiáng)有力的約束。許多問題甚至是屢查屢犯，不見改進(jìn)。

　�。ㄋ模┰谡�式財(cái)政收支之外，有大量的準(zhǔn)財(cái)政活動(dòng)。如要求商業(yè)銀行配合人民銀行的調(diào)控政策，發(fā)放政策性貸款；國(guó)有企業(yè)制度缺失導(dǎo)致國(guó)有資產(chǎn)流失；以協(xié)議出讓方式轉(zhuǎn)讓商業(yè)用地使用權(quán)，導(dǎo)致土地收益大量流失；政府低價(jià)征用農(nóng)業(yè)用地，通過(guò)剝奪農(nóng)民推進(jìn)工業(yè)化和城市化等。以暗含的政府擔(dān)�；驀�(guó)有資產(chǎn)為前提的這些活動(dòng)，積累了財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，加大了財(cái)政脆弱性。

　　完善財(cái)稅體制面臨著復(fù)雜局面

　　進(jìn)一步推進(jìn)我國(guó)財(cái)稅體制改革，面臨著復(fù)雜的局面：

　�。ㄒ唬├�益多元化要求政府綜合平衡各種矛盾和力量。發(fā)展社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)打破了公有制一統(tǒng)天下的局面，形成了國(guó)家所有、混合所有、集體所有、私人所有和外資所有多種所有制競(jìng)爭(zhēng)發(fā)展的格局，并導(dǎo)致社會(huì)階層出現(xiàn)分化。不僅如此，發(fā)展市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)還拉大了地區(qū)差距、城鄉(xiāng)差距和收入差距，加劇了社會(huì)緊張。因此，下一步完善財(cái)稅體制的改革必須堅(jiān)持民主決策，綜合考慮短期與長(zhǎng)期、東部與西部，發(fā)達(dá)地區(qū)與落后地區(qū)、強(qiáng)勢(shì)社會(huì)群體和弱勢(shì)社會(huì)群體、集團(tuán)利益與公眾利益、民族資本與國(guó)際資本、國(guó)內(nèi)矛盾與國(guó)際發(fā)展潮流等多方面因素。強(qiáng)調(diào)一方面而忽視另一方面，以一部分人的利益為代價(jià)來(lái)提高另一部分人的利益，都會(huì)加劇社會(huì)矛盾和緊張。

　　（二）深化財(cái)稅體制改革涉及政府自身的深刻變革。財(cái)政體制的種種矛盾是政府職能越位、錯(cuò)位和缺位的外在表現(xiàn)。從根本上講，完善財(cái)政體制的過(guò)程，也是轉(zhuǎn)變政府職能的過(guò)程。深化財(cái)稅體制改革，需要依據(jù)現(xiàn)代管理理論和科技成就，優(yōu)化政府內(nèi)部運(yùn)作機(jī)制和流程；需要轉(zhuǎn)變觀念，由管制社會(huì)轉(zhuǎn)向服務(wù)社會(huì)；需要加強(qiáng)政府與企業(yè)、社區(qū)、社團(tuán)乃至公眾的溝通與互動(dòng)；需要改變地方政府財(cái)權(quán)與事權(quán)嚴(yán)重失衡的局面，賦予地方政府更多的自主權(quán)。這些改革涉及到廣大公職人員的傳統(tǒng)觀念（如官本位）、約定俗成的潛規(guī)則（如招待和迎送）、以及公職人員的切身利益（如審批制帶來(lái)的“灰色收入”），更會(huì)遇到龐大利益集團(tuán)的制約，需要有更多社會(huì)力量的加入來(lái)推動(dòng)改革。

　�。ㄈ�）財(cái)稅體制改革應(yīng)順應(yīng)提高透明度的國(guó)際潮流。增加政府（財(cái)政）透明度，吸納社會(huì)力量參與公共決策，提高政府決策民主化、科學(xué)化水平，是政府和市場(chǎng)矛盾運(yùn)動(dòng)螺旋式發(fā)展的結(jié)果，體現(xiàn)了公共財(cái)政管理的發(fā)展趨勢(shì)，更反映了經(jīng)濟(jì)全球化發(fā)展的客觀要求。在國(guó)際組織的推動(dòng)下，已有多項(xiàng)透明度標(biāo)準(zhǔn)獲得通過(guò)，并成為協(xié)調(diào)各國(guó)行動(dòng)的重要指南。發(fā)布透明度的國(guó)家（地區(qū)）不斷增加。以財(cái)政透明度報(bào)告為例，從1998年到2000年三年間，只20個(gè)國(guó)家（地區(qū)）向國(guó)際貨幣基金組織提交了報(bào)告；此后三年，新增提交相關(guān)報(bào)告的國(guó)家分別為16個(gè)、28個(gè)和17個(gè)。增加政府透明度，包括財(cái)政透明度，已經(jīng)成為公共管理的國(guó)際潮流。

　�。ㄋ模┕�民權(quán)利意識(shí)增強(qiáng)，要求實(shí)現(xiàn)民主決策。隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和人民生活水平的提高，廣大人民的權(quán)利意識(shí)、參與意識(shí)、民主意識(shí)不斷增強(qiáng)。人們強(qiáng)烈要求政府依法行政，保障納稅人的合法權(quán)益；在稅種設(shè)立、稅率設(shè)定、稅收減免、公共支出決策、公共資金使用等方面行使知情權(quán)、發(fā)言權(quán)和監(jiān)督權(quán)，要求政府高效使用財(cái)政資金，避免貪污和浪費(fèi)；在稅款征收方面，要求體現(xiàn)服務(wù)納稅人的宗旨。通過(guò)低價(jià)征地，以農(nóng)民和城市拆遷戶為代價(jià)，變相籌措建設(shè)資金的做法，更是遭到人們的強(qiáng)烈抵制。近一時(shí)期以來(lái)，與土地有關(guān)的上訪案件占上訪案件的80％以上，就是有力的例證。

　　以透明度為切入點(diǎn)

　　深化公共財(cái)政改革

　　完善財(cái)稅體制改革面臨的復(fù)雜形勢(shì)�熞�求我們積極探索推進(jìn)改革的有效途徑�？尚械倪x擇就是以透明度為突破口，推動(dòng)公共財(cái)政改革不斷走向深入。理由如下：選擇透明度為突破口，可以：

　�。�1）通過(guò)披露財(cái)政決策的機(jī)制、過(guò)程和財(cái)政運(yùn)作結(jié)果，充分暴露現(xiàn)行財(cái)稅體制的弊端，強(qiáng)化全社會(huì)推動(dòng)財(cái)政改革的壓力；

　　（2）吸納更多社會(huì)力量參與公共決策，有效制約利益集團(tuán)的游說(shuō)活動(dòng)；更多關(guān)注社會(huì)弱勢(shì)群體，有效維持社會(huì)平衡；

　　（3）打破暗箱操作，鏟除滋生腐敗現(xiàn)象的溫床；

　　（4）改變地方政府和基層政府財(cái)權(quán)與事權(quán)失衡的局面，為深化行政管理體制改革，為因地制宜提供公共服務(wù)創(chuàng)造有利條件。

　　（5）使社會(huì)公眾更多地了解政府工作，增加對(duì)政府的認(rèn)同感。在社會(huì)利益日益多元化的大環(huán)境下，這樣做有利于宣泄社會(huì)矛盾，保持社會(huì)穩(wěn)定；

　　（6）透明度暴露出我國(guó)財(cái)政體制的內(nèi)在缺陷，有利于引導(dǎo)ＩＭＦ、世界銀行等國(guó)際機(jī)構(gòu)有針對(duì)性地提供技術(shù)援助，加快國(guó)內(nèi)相關(guān)人員和技能的培訓(xùn)，為財(cái)政體制改革提供相關(guān)技術(shù)支持。

　　也有人擔(dān)心，就像在大劇院中大呼“救火”有可能導(dǎo)致混亂一樣，提高財(cái)政透明度、暴露政府工作的弱點(diǎn)，會(huì)引發(fā)公眾對(duì)政府信心的下降，甚至有可能導(dǎo)致社會(huì)動(dòng)蕩。其實(shí)，這種擔(dān)心是多余的：

　　首先，增加透明度不是國(guó)際貨幣基金組織各成員國(guó)的義務(wù)，各國(guó)政府有權(quán)決定是否增加透明度，以及在哪些領(lǐng)域增加透明度。這種“自愿”的性質(zhì)表明，凡是向國(guó)際貨幣組織提出請(qǐng)求，要求提供相關(guān)援助的成員國(guó)，都把增加財(cái)政透明度看作是有利可圖之舉；

　　其次，相關(guān)研究表明，增加透明度并不必然帶來(lái)危機(jī)。透明度同金融危機(jī)的關(guān)系是復(fù)雜的。增加透明度的效果取決于經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)面。若基礎(chǔ)面足夠好，增加透明度會(huì)降低遭受投機(jī)力量攻擊的可能性，反之，糟糕的基礎(chǔ)面則有可能引發(fā)投機(jī)力量的攻擊。類似的，如果金融危機(jī)是由基本面引發(fā)的，增加透明度會(huì)強(qiáng)化危機(jī)的傳播，反過(guò)來(lái)，如果危機(jī)是由消息引發(fā)的，增加透明度則有助于減輕危機(jī)的傳染。

　　再次，增加透明度，公開暴露本國(guó)財(cái)稅體制的不足和弊端，表明了政府改革進(jìn)取，致力于解決問題的態(tài)度。這本身就有利于增強(qiáng)投資者的信心。增加財(cái)政透明度，降低了相關(guān)國(guó)家的投資風(fēng)險(xiǎn)，有助于增加國(guó)外投資者對(duì)相關(guān)國(guó)家的信心，從而降低該國(guó)的籌資成本。對(duì)國(guó)際微觀投資行為的研究表明，國(guó)際組合投資基金在透明度較高的國(guó)家所持有的資產(chǎn)要多于在透明度較低國(guó)家所持有的資產(chǎn)。在透明度較高的國(guó)家，投資者的“羊群效應(yīng)”要更弱一些。不僅如此，一個(gè)國(guó)家在初始階段的透明度越低，增加透明度的益處就越大。

　　反過(guò)來(lái)，維持財(cái)政運(yùn)作的“暗箱操作”，政府部門則會(huì)因缺乏外部壓力而行動(dòng)遲緩，一些深層次問題甚至?xí)�久拖不決，為財(cái)政和經(jīng)濟(jì)的健康運(yùn)行埋下隱患。從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，潛在的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)甚至有可能因此而演變成現(xiàn)實(shí)的財(cái)政、金融危機(jī)。

　�。ㄗ髡邌挝唬簢�(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心辦公廳）