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大勢觀察林躍勤
從世界各國的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)看，擴(kuò)張或緊縮性的財(cái)政政策通常是一種臨時(shí)性反經(jīng)濟(jì)周期手段，如果長期實(shí)施，則在帶來積極成果的同時(shí)難免會對經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生一定的負(fù)面影響。因此，在運(yùn)用財(cái)政政策調(diào)控宏觀經(jīng)濟(jì)、刺激經(jīng)濟(jì)增長過程中，都會遇到財(cái)政政策的適時(shí)調(diào)整和轉(zhuǎn)型問題。1998年開始實(shí)施的積極財(cái)政政策也只是在特定條件下為擴(kuò)大內(nèi)需、促進(jìn)投資而采取的應(yīng)
對性策略。實(shí)施六年來，特別是近兩年來，經(jīng)濟(jì)運(yùn)行態(tài)勢與矛盾發(fā)生了巨大變化，如經(jīng)濟(jì)運(yùn)行已進(jìn)入新一輪快速、穩(wěn)定增長期，民間投資能力迅速擴(kuò)大、外部經(jīng)濟(jì)環(huán)境改善，同時(shí)，十六屆三中全會提出了轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長模式、堅(jiān)持“五個(gè)統(tǒng)籌”、全面、協(xié)調(diào)和可持續(xù)發(fā)展的科學(xué)發(fā)展觀。作為宏觀經(jīng)濟(jì)重要調(diào)控手段的財(cái)政政策本身為適應(yīng)這種變化而作出相應(yīng)的調(diào)整也就在情理之中了。
積極財(cái)政政策轉(zhuǎn)型，并不意味著財(cái)政將從建設(shè)投資領(lǐng)域全盤退出，而是賦予其更多、更重的宏觀調(diào)控戰(zhàn)略職能，意味著通過適當(dāng)控制和減少財(cái)政赤字和國債規(guī)模、優(yōu)化國債支出方向、適當(dāng)增加社會公共開支達(dá)到有效地規(guī)避財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)和減少國債資金安排使用中的負(fù)面影響、更好地促進(jìn)財(cái)政穩(wěn)定增長、提高經(jīng)濟(jì)建設(shè)資金運(yùn)用效果、加快公共財(cái)政制度建立、最終達(dá)到保證國民經(jīng)濟(jì)快速、穩(wěn)定增長和經(jīng)濟(jì)社會協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展的目的。
積極財(cái)政政策轉(zhuǎn)型實(shí)際上是要將短期策略性財(cái)政政策逐步轉(zhuǎn)向中長期的戰(zhàn)略性財(cái)政政策，或是要將積極財(cái)政政策逐漸轉(zhuǎn)向均衡財(cái)政、協(xié)調(diào)財(cái)政或者中性財(cái)政，它是包括財(cái)政調(diào)控目標(biāo)方向、調(diào)控手段組合、調(diào)控方式方法的適時(shí)、適度轉(zhuǎn)換在內(nèi)的一個(gè)系統(tǒng)工程。推進(jìn)積極財(cái)政政策轉(zhuǎn)型的基本思路是：
1、積極推動制度創(chuàng)新，加快公共財(cái)政建設(shè)。首先，要轉(zhuǎn)變財(cái)政思維模式，建立量入為出的均衡、可持續(xù)的新財(cái)政發(fā)展觀。為此，要摒棄多年來寅吃卯糧、“大躍進(jìn)式”的財(cái)政資源安排思維慣性，突破財(cái)政透支嚴(yán)重、支出結(jié)構(gòu)失當(dāng)、調(diào)整手段僵硬的財(cái)政體制框架，使財(cái)政政策從通過過分透支未來收入方式追求眼前增長指標(biāo)轉(zhuǎn)移到提升未來發(fā)展?jié)摿ι蟻恚瑥淖非筇S式、非均衡式發(fā)展轉(zhuǎn)移到注重促進(jìn)平穩(wěn)、協(xié)調(diào)發(fā)展，從過分追求拉動經(jīng)濟(jì)增長轉(zhuǎn)到偏重推動經(jīng)濟(jì)增長的軌道上來，從過多直接拉動經(jīng)濟(jì)總量增長和增長速度到轉(zhuǎn)向注重促進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)改善、質(zhì)量與效率提高和增長模式的轉(zhuǎn)變，推進(jìn)經(jīng)濟(jì)內(nèi)生增長能力，兼顧社會整體效率與提高微觀主體的自我發(fā)展能力，從偏重經(jīng)濟(jì)增長轉(zhuǎn)向推進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會協(xié)調(diào)發(fā)展，從過多地依靠短期的、應(yīng)急性的行政手段、非規(guī)范手段來實(shí)施資源分配和調(diào)控到轉(zhuǎn)向依靠法律手段、經(jīng)濟(jì)手段來更好地實(shí)現(xiàn)資源分配和整合，更好地實(shí)現(xiàn)政府宏觀調(diào)控與市場機(jī)制的互補(bǔ)和有機(jī)結(jié)合，并致力于建立穩(wěn)定的、規(guī)范的和有效的制度創(chuàng)新，即加快建設(shè)和健全公共財(cái)政制度。
其次，要改變我國財(cái)政過分強(qiáng)調(diào)投資供給對長期經(jīng)濟(jì)增長的貢獻(xiàn)意義而輕視消費(fèi)支出對經(jīng)濟(jì)的最終推動作用的做法。通過發(fā)揮財(cái)政作為重要的收入再分配手段的功能，適當(dāng)調(diào)節(jié)投資與消費(fèi)的比例關(guān)系。在投資過度膨脹、而消費(fèi)萎靡不振的情況下，更要適當(dāng)提高消費(fèi)率，彌補(bǔ)消費(fèi)“欠賬”。通過大力刺激消費(fèi)升級和提高消費(fèi)水平來啟動經(jīng)濟(jì)良性增長機(jī)制，從偏重投資獨(dú)輪拉動經(jīng)濟(jì)增長到轉(zhuǎn)向發(fā)揮消費(fèi)與投資雙輪驅(qū)動的功效，這樣有利于提高社會有效需求，提高居民生活水平，投資與消費(fèi)的協(xié)調(diào)增長能更好地促進(jìn)經(jīng)濟(jì)內(nèi)生增長潛力和質(zhì)量。從當(dāng)前看，市場疲軟、商品銷路不暢，居民消費(fèi)不足和民間投資增長緩慢的主要原因之一是居民收入增長緩慢和消費(fèi)品種類不齊全、新產(chǎn)品開發(fā)能力不足所形成的有效供給不足和有效供給結(jié)構(gòu)不合理導(dǎo)致部分居民持幣待購和邊際消費(fèi)傾向下降，當(dāng)然，還與包括國債及其所引發(fā)的建設(shè)投資增長過快對消費(fèi)產(chǎn)生一定的擠出效應(yīng)有關(guān)。因此，需要由過分偏重需求拉動轉(zhuǎn)向需求拉動和供給激勵并重，并形成從注重需求面的調(diào)控轉(zhuǎn)向需求面與供給面并重的財(cái)稅政策。可以通過包括減稅、退稅、優(yōu)化稅收結(jié)構(gòu)在內(nèi)的稅收政策體系調(diào)節(jié)，從總量和結(jié)構(gòu)兩方面進(jìn)行調(diào)節(jié)，總量調(diào)控是要在總量上適當(dāng)減輕企業(yè)和居民的負(fù)擔(dān)，解決宏觀經(jīng)濟(jì)增長潛力與穩(wěn)定發(fā)展問題，而結(jié)構(gòu)調(diào)整即是對稅收負(fù)擔(dān)做有增有減的調(diào)整，則主要通過對不同地區(qū)、不同行業(yè)和不同納稅人實(shí)施不同的稅負(fù)，如稅率不一的出口退稅政策，以達(dá)到對經(jīng)濟(jì)運(yùn)行起緊縮與擴(kuò)張的作用和兼顧縱向公平和橫向公平，激發(fā)企業(yè)投資積極性，促進(jìn)企業(yè)技術(shù)、產(chǎn)品結(jié)構(gòu)升級、促進(jìn)城鄉(xiāng)居民收入穩(wěn)定和居民的消費(fèi)積極性。
2、加強(qiáng)財(cái)政政策轉(zhuǎn)型與銀行體制改革的聯(lián)動，提高宏觀調(diào)控手段組合拳的效率。宏觀調(diào)控目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)有賴于各種調(diào)控手段的協(xié)調(diào)，特別是財(cái)政政策和貨幣政策兩手的配合。但是，近年來，積極財(cái)政政策與貨幣信貸政策的聯(lián)動與協(xié)調(diào)機(jī)制并未真正建立起來，如在2003年開始減少國債發(fā)行的條件下，貨幣供給和銀行貸款的增長速度仍然居高不下，金融政策的出臺與財(cái)政政策往往不太合拍，在積極財(cái)政政策轉(zhuǎn)型加快的條件下，貨幣與信貸政策的調(diào)整步伐較慢，總起來講是貨幣政策過于穩(wěn)健，利率形成機(jī)制僵化、資金價(jià)格（利率、匯率和證券價(jià)格）結(jié)構(gòu)扭曲，未能充分發(fā)揮其促進(jìn)資金供求平衡、調(diào)節(jié)資金供求結(jié)構(gòu)、引導(dǎo)資金流向和優(yōu)化資源配置的杠桿作用。在通過發(fā)行國債極力擴(kuò)大財(cái)政支出以刺激和引導(dǎo)社會投資的情況下，銀行存差不斷擴(kuò)大，大量金融資源不能合理利用，儲蓄不能轉(zhuǎn)變?yōu)槊耖g投資和有效消費(fèi)需求，這無疑加大了金融部門風(fēng)險(xiǎn)并使國家的貨幣政策效力大打折扣、同時(shí)部分地抵消了積極財(cái)政政策的實(shí)際效應(yīng)。因此，應(yīng)該在采取適度從緊的穩(wěn)健的貨幣政策這一大前提下適當(dāng)調(diào)整利率及其他措施，為積極財(cái)政政策轉(zhuǎn)型和宏觀調(diào)控創(chuàng)造更為良好的金融環(huán)境，使金融、價(jià)格、計(jì)劃、土地等其他調(diào)控政策與積極財(cái)政政策轉(zhuǎn)型形成良性互動，達(dá)到有效解決當(dāng)前經(jīng)濟(jì)的突出矛盾和實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)快速、健康、可持續(xù)發(fā)展的最佳效果，也將有力地推動積極財(cái)政政策轉(zhuǎn)型過程。
3、循序漸進(jìn)，逐步轉(zhuǎn)型。積極財(cái)政轉(zhuǎn)型并非立即全盤退出財(cái)政建設(shè)投資，因?yàn)椋卮髧鴤?xiàng)目投資的立項(xiàng)、規(guī)劃設(shè)計(jì)、施工投產(chǎn)等是個(gè)較長的過程，不可能對千差萬別的復(fù)雜情況采取一律叫停的方式進(jìn)行“速凍”、急剎車，而必須適時(shí)、適度、漸進(jìn)，否則，可能出現(xiàn)嚴(yán)重的后遺癥并造成巨大的經(jīng)濟(jì)社會損失。
近幾年，在國債資金支持之下不少地方舉辦了許多多年想辦而無法辦成的大事，一下子“斷奶”，難免不讓一些地方嗷嗷叫。客觀上，幾乎所有的地區(qū)都對國債資金形成了較重的依賴癥，均希望國家以國債方式或國債貼息等方式繼續(xù)大力支持當(dāng)?shù)氐幕A(chǔ)設(shè)施建設(shè)，自身財(cái)力薄弱、內(nèi)生性、自發(fā)性投資能力不足的中西部地區(qū)尤其如此。如對甘肅省的調(diào)查表明，為配合宏觀調(diào)控政策，國債資金下?lián)芩俣确啪彛?004年1－5月全省到位的國債資金比上年同期減少了13．5億元，許多在建項(xiàng)目不能正常施工，一些已經(jīng)通過國家批準(zhǔn)的項(xiàng)目難以如期開工，特別是大型技改、高速公路、基礎(chǔ)設(shè)施等項(xiàng)目均受到很大的影響。1－5月甘肅工業(yè)固定資產(chǎn)投資增速已經(jīng)比1－4月增速下降6．6個(gè)百分點(diǎn)。如果錯(cuò)過每年5－10月的最佳施工期，則全省全年的經(jīng)濟(jì)建設(shè)可能發(fā)生的逆轉(zhuǎn)將威脅到全省經(jīng)濟(jì)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)和增長力的培育。國債支持的退耕還林還草工程本來得到廣大農(nóng)牧民的積極支持，如甘肅退耕面積超額完成400多萬畝。但是，在國債資金緊縮的情況下，使得原本100斤糧食／畝的過低的國債補(bǔ)貼也難以兌現(xiàn)。如果不是加大而是削減國債對退耕還林的支持力度，或者政策走樣，則退耕還林政策已經(jīng)取得的生態(tài)改善效果將無法持續(xù)，甚至出現(xiàn)倒退。此外，發(fā)展西部民族教育和民族地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)也需要依靠加大中央財(cái)政投入，否則，民族差別將進(jìn)一步擴(kuò)大而不是縮小，進(jìn)而導(dǎo)致民族矛盾的加大。所以，國債不宜全面、立即撤退。據(jù)測算，目前全國僅在建的國債工程項(xiàng)目就數(shù)以萬計(jì)，其所需的后續(xù)資金達(dá)6000億元以上。如果國債立即全盤退出，則國家經(jīng)濟(jì)能否承受ＧＤＰ增幅可能因此下降的1．5個(gè)百分點(diǎn)左右這一“失速”，值得考慮。
積極財(cái)政政策退出不可避免地會打破與積極財(cái)政政策綁在一塊的既得利益格局并帶來一定的阻力和一些不穩(wěn)定因素，化解這些矛盾也需要有一個(gè)緩沖過程。政策突變和經(jīng)常變一樣，均可能使經(jīng)濟(jì)運(yùn)行產(chǎn)生劇烈波動。因此，轉(zhuǎn)型不能采取抽刀斷水、釜底抽薪的方式，而需要瞻前顧后、循序漸進(jìn)，在國債投資安排力度減少的同時(shí)，可以使預(yù)算內(nèi)用于建設(shè)項(xiàng)目投資方面的資金安排適當(dāng)上調(diào)，通過逐年適當(dāng)增加中央預(yù)算內(nèi)經(jīng)常性建設(shè)投資來取代國債建設(shè)基金，以建立規(guī)范的正常的政府投資機(jī)制和穩(wěn)定的、長期的資金來源、提高透明性、效率性，避免再次陷入因包括財(cái)政政策在內(nèi)的經(jīng)濟(jì)調(diào)控中的“亂—管—死”的怪圈。
為此，在國債完全退位之前，要充分?jǐn)U大逐漸縮水的國債資金的組合與拉動功能，從單純依靠有限國債資金形成直接投資到轉(zhuǎn)向致力于放大財(cái)政投資的乘數(shù)效應(yīng)，通過部分國債資金開展政策性融資、運(yùn)用財(cái)政貼息、財(cái)政參股、財(cái)政擔(dān)保、項(xiàng)目融資等多種途徑來吸納和帶動民間投資參與公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，創(chuàng)造經(jīng)濟(jì)熱點(diǎn)和良好投資環(huán)境，起到“藥引子”功能、增強(qiáng)造血機(jī)能的作用，并借此順利地完成積極財(cái)政政策的轉(zhuǎn)型。
4、區(qū)別對待，優(yōu)化結(jié)構(gòu)。積極財(cái)政政策轉(zhuǎn)型的重要內(nèi)容是調(diào)整國債資金與財(cái)政資金的支出方向，更多、更好地提供公共產(chǎn)品，解決財(cái)政“越位”和“缺位”并存的扭曲狀況，即解決財(cái)政支出范圍過大和向一般競爭性生產(chǎn)領(lǐng)域的投資過多，同時(shí)應(yīng)由政府承擔(dān)的社會公共需要不足的問題正是建立公共財(cái)政制度、并促進(jìn)政府職能合理化的核心，也是消除低水平重復(fù)建設(shè)、經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展不平衡的關(guān)鍵。為此，必須區(qū)別輕重緩急，有保有棄，有進(jìn)有退，有所為有所不為，不搞一刀切，一些重大項(xiàng)目可以考慮由國債項(xiàng)目足額安排或與預(yù)算內(nèi)資金結(jié)合安排，不再要求銀行配套貸款，減少國債投資帶動系數(shù)和增加投資過熱的壓力，國債資金和財(cái)政支出逐步退出一般營利性和一般競爭性投資領(lǐng)域，嚴(yán)格控制新上項(xiàng)目，擴(kuò)大建設(shè)攤子，而把重點(diǎn)放在支持在建項(xiàng)目的盡快建成投產(chǎn)，發(fā)揮效益上，同時(shí)，對有利于技術(shù)升級和優(yōu)化部門結(jié)構(gòu)的高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)、新興主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)以及對于社會總體發(fā)展需要的公共產(chǎn)品和部分準(zhǔn)公共產(chǎn)品中形成瓶頸制約的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，如港口、鐵路、電力、資源勘探等依靠地方財(cái)政又難以解決的項(xiàng)目繼續(xù)提供支持，對發(fā)展科教文衛(wèi)的投入力度應(yīng)該切實(shí)加大，鑒于保護(hù)生態(tài)環(huán)境和國土整治的壓力在加大，國家財(cái)政也應(yīng)該相應(yīng)增加這方面的投入，此外，完善社會保障系統(tǒng)、解決三農(nóng)問題、加快西部開發(fā)和振興東北老工業(yè)基地等也有賴需要國家財(cái)政繼續(xù)給予扶持，難以撒手不管。
（作者單位：中國社會科學(xué)院經(jīng)濟(jì)研究所）
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