張來柱

　　長期以來，由于法治觀念的淡漠，行政時效的緊迫、行政行為的繁多復雜等客觀因素的制約，統計行為存在著諸多不完善之處。要完善統計制度，筆者認為需建立和健全統計行政許可制度及統計行政程序。

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　　完善統計行政許可制度

　　統計行政許可是統計行政主管機關根據個人、組織的申請，依法準許個人、組織從事某種統計活動的行政行為，通常以授予書面證書的形式賦予個人、組織以統計方面的某種權力能力或確認具備統計方面的某種資格。目前有關統計法律法規和政策文件規定，從事統計工作的人員必須持證上崗；對于國內統計調查組織方面的許可，在國家統計法中尚無系統具體的規定。

　　對于涉外調查者，有關文件規定，國內外商獨資企業、外方控股的中外合資企業、以外方為主的中外合作企業和外國公司常駐代表機構以及外國公司的分公司等組織，不得擅自在我國境內進行統計調查活動。《統計法》第三十二條第二款規定“中華人民共和國境外的組織、個人在中華人民共和國境內進行統計調查活動，須事先依據規定報請審批。”根據上述規定，一些國際組織和境外機構、個人在中國境內進行統計調查活動，應報請國家統計局或縣級以上地方人民政府統計機構許可，凡未經許可者不得進行統計調查活動。

　　對于政府各部門的跨系統調查，必須要得到統計行政主管部門的許可。對于各部門涉及的將調查結果提供給境外委托者的調查，在開始前必須要經批準，得到統計行政主管部門的許可方能進行。

　　目前盡管在有關統計的政策文件和地方性法規、規章中對統計行政許可制度有一些規定，但卻規定得較為含糊。如《統計法》對統計人員無證上崗未作禁止性規定。今后應作出更為明確的規定。又如，對民間統計調查機構的設立理應在統計法律法規中作出具體的規范，并授予縣級以上人民政府統計機構以統計行政許可權。

　　建立健全統計行政程序

　　統計行為是統計行政機關在法定職權范圍內依照法定程序作出的影響到相對人權益的行為。建立健全統計行政程序有以下重要意義：

　　首先，在作出具體統計行政行為時，強調統計行政程序，有利于減少行政行為的隨意性，保護相對人的合法權益。

　　在統計行政法律關系中，統計行政機關作為統計行政主體，處于領導的地位，而相對人（統計調查對象等）則處于服從的地位。統計部門隨意制發一張調查表就有可能給相對人帶來較大的工作量，增加一定的人力、物力、財力的開支。故，對統計工作必須通過一定的程序加以控制。即任何統計調查都必須進行立項論證，確定有無必要進行專門調查，若確有必要進行調查，還要對調查表進行審查，弄清指標的設置有無必要，指標設置是否科學，調查時間是否合理，調查經費有無保障，等等。在此基礎上由有關領導簽發，在統計調查前還要進行公告。

　　其次，強調統計行政程序，有利于增強統計行政行為的合法性、科學性，提高統計工作的質量。

　　再次，在作出具體統計行政行為時強調統計行政程序，有利于加強統計執法，明確統計行政關系主體的權利與義務。

　　在統計行政管理領域，統計行政權（公權力）與統計調查對象的私權利之間存在著一個平衡點。這種平衡，我認為是一種動態平衡。即除了要對統計行政管理權進行控制以外，在統計行政管理的某些方面要加強對統計行政管理相對人的執法檢查。若統計行政行為未經過一定的程序，造成相應的手續不完備，會給監督檢查帶來諸多困難。

　　筆者認為，具體的統計行政程序應包含以下幾方面：

　　1、開展具體行政行為要合法、合理，不能違反法律，這是最基本的前提條件。

　　2、申請立項。這是一般重大的統計行政行為的必經程序。立項必須要有立項的依據（法律依據）和實際的需求。一般還需要有可行性研究報告。

　　3、討論。這里的討論指對立項需求（申請）的可行性問題的討論。一般由一個參謀性（輔助性）的機構（組織）來實施。這個機構（組織）要吸收相關的專家或有關方面代表（最好包括人大代表、政協委員）組成。重大的涉及相對人切身利益的統計行政行為應進行公開聽證，一般的統計行政行為也可沿用傳統的召開座談會、發放征求意見稿等形式。重點討論項目需求（申請）的必要性、科學性，同時涉及實施內容、形式等要素，最后形成一個意見報決策層會議或交由首長決定。

　　4、辦公會研究或首長決定。對于重大的統計行政行為一般要經過辦公會集體討論，按照少數服從多數的原則舉手表決。在表決程序上應規定不得投棄權票，即要么反對，要么贊成。各人表決情況記錄在會議紀要中。這雖是集體決定，若出了問題，凡投贊成票的，要承擔責任，投反對票的不負責任。但同時要建立一個約束機制，凡三次投反對票而該項行政行為卻分別被實踐證明是正確的領導集體成員，要承擔相應的責任。對于一般的統計行政行為的決策可在經過必要的程序后，依據領導分工由行政首長決定。

　　5、簽發和公告。統計行為一經確定下來，要經行政首長的簽發，以文件的形式下發，使有關相對人知曉。其送達方式與法律文書的送達方式相同，有委托送達、留置送達、公告送達、直接送達、郵寄送達等。送達必須符合法律的規定。在對不特定的相對人作出統計行政行為時，可采取在報紙上公告的方式。