——廣西南寧“改革立市”述評

　　“聚焦南寧改革”系列報道本報記者 車海剛 李銀雁 尚志新

　　在中國的城市版圖上，南寧并不是一顆耀眼的明星。

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　　這座偏居南國一隅的多民族都會，雖然已有1600多年的歷史，卻在諸多名城大邑的光彩遮掩下，一直顯得恬淡而沉靜。在許多外省人眼里，南寧的聲名還比不過同省的兄弟城市桂林。

　　新中國成立后，南寧被確定為廣西省省會（后為廣西壯族自治區(qū)首府）。當時的南寧，城區(qū)面積只有4．5平方公里，“直城三里七、橫城七里三”是它的形象寫照。“榮升”省城，也許可以視為這個邊陲小鎮(zhèn)向一座真正意義上的現代城市轉型的開始。然而，在其后相當長的一段時期內，這個名分并沒有給南寧帶來太多“實惠”。由于特殊的時代背景，地處國防前沿的南寧甚至連多享受片刻和平的空氣都成為一種奢侈，經濟和社會發(fā)展受到很大制約。

　　直到20世紀80年代末，這座城市才徹底擺脫戰(zhàn)爭的陰影，可以安下心來謀劃城市的發(fā)展問題了。1992年，經國務院批準，南寧開始享受沿海開放城市政策。彼時，距中國宣布打開國門已經過去了十年時光。可以說，在全國改革開放的總體布局中，南寧——這個既沿海又沿邊省份的首府，其實是個后來者。

　　就是這樣一個幾乎不被歷史機遇眷顧的城市，卻在最近的20多年里，以一種不怨天尤人、不自暴自棄的態(tài)度，以一種自我施壓、自我革命的精神，向人們詮釋了“自助者天助之”的道理。

　　“窮則思變”、“笨鳥先飛”，是本報記者組深入南寧采訪后的一個突出感受。南寧通過20多年持續(xù)不斷、循序漸進的改革開放，為自己在中國的城市之林中贏得了一個受尊重的位置。用廣西壯族自治區(qū)黨委副書記、南寧市委書記李紀恒的話說，“這20多年，是南寧歷史上發(fā)展最快的時期，是城市變化最大、綜合實力最強、人民得到實惠最多的時期”。

　　數據顯示，2003年，南寧市實現國內生產總值501．75億元，財政收入達到61．06億元，城鎮(zhèn)居民人均可支配收入9162元，農民人均純收入2224元。1991年，南寧首度躋身“中國城市綜合實力50強”，名列第48位；2003年，在“中國城市綜合實力50強”中排名第30位。

　　引領潮流的南寧改革

　　自1978年以來，南寧陸續(xù)出臺了一系列改革開放措施。從農村到城市，從微觀經濟機制到宏觀經濟管理，從經濟基礎到上層建筑，從對內搞活到對外開放……，進行了系統(tǒng)而有序的改革實踐。

　　按照南寧市自己的總結，他們的改革開放大致經歷了四個階段：1978－1983年的探索、試點、起步階段；1984－1988年的改革全面鋪開階段；1989－1991年的治理整頓和深化改革階段；1992年至今，對外開放進一步擴大，改革力度進一步加強，經濟和社會發(fā)展進入突飛猛進階段。

　　縱觀這四個階段的改革開放，總體而言是按照中央的統(tǒng)一部署逐步推進的。但在這一過程中，有很多具體的改革舉措都是南寧人率先大膽摸索、主動付諸實踐的，他們曾經為此冒著巨大的輿論壓力和政治風險；有些改革是在全國尚不具備成熟條件的情況下，南寧人積極向上級爭取，從而獲得試點資格，累積經驗之后推向全國的。據介紹，當初為擠進“全國綜合配套改革試點城市”行列，時任南寧市市長的宋福民幾次進京，終于在1994年使南寧成為“全國綜合配套改革試點聯系城市”，1996年被正式列入試點城市。

　　從戰(zhàn)爭的前線到改革開放的前沿。改革立市、改革興市，成為南寧近20多年來城市發(fā)展的一根主線，也成為南寧迸射“后發(fā)優(yōu)勢”的動力之源。

　　南寧市原體改辦主任張志浩——一位學者型的官員，向記者列舉了南寧這些年來走在全國前列甚至起了引領作用的諸多改革探索：

　　——企業(yè)改革。早在上世紀90年代初，南寧就出臺多項政策，鼓勵優(yōu)勢企業(yè)兼并劣勢企業(yè)或在企業(yè)間開展資產重組。從1988年首開企業(yè)兼并先河到1995年，先后有30多戶企業(yè)兼并或被兼并。1996年南寧被國務院批準為第二批優(yōu)化資本結構試點城市后，加快了以產權制度改革為核心的企業(yè)改革步伐，接連制定了18個政策性文件，著重抓大型企業(yè)集團組建，全面推進中小企業(yè)改制，大力推進企業(yè)間兼并聯合。1998年以來，又采取公司制改造、股份合作制、分立重組、出售等多種形式，將國有中小企業(yè)全面放開搞活。到2001年底，全市129家國有及國有控股企業(yè)的90％以上都已放開。

　　——國資經營管理體制改革。從1995年起，南寧即按照“政企分開”的原則，在工業(yè)系統(tǒng)內部組建了南寧市國有資產工業(yè)投資公司。1997年，進一步撤消了一批行業(yè)主管部門和國資工業(yè)投資公司，先后成立“振寧”、“壯寧”、“沛寧”三家資產經營有限責任公司，分別授權其經營不同行業(yè)企業(yè)的數十億元國有資產。從而在廣西率先建立起“國有資產經營委員會—國有資產經營公司—企業(yè)”三個層次的國資經營管理體制，初步形成并完善了企業(yè)國有資本出資人制度和企業(yè)法人財產制度。

　　2002年，南寧又將國資管理體制改革延伸到各行政事業(yè)單位，把這些單位的30多億元國有資產集中起來，成立威寧資產經營有限責任公司，實行企業(yè)化管理和運作。不僅較為有效地解決了國有資產“部門化”等問題，而且將以往靜態(tài)的非經營性資產變成了具有巨大增值潛力的經營性資產。此項改革被國務院國資委、國務院發(fā)展研究中心等機構認為“對我國行政事業(yè)性國資管理體制改革具有示范和借鑒意義”。

　　——投融資體制改革。改革開放以來，南寧市適應不同時期的形勢要求，有針對性地制定不同的投融資策略。特別是20世紀90年代后，依靠“以項目資金帶開發(fā)，開發(fā)一片建設一片”的滾動式發(fā)展思路進行房地產開發(fā)和城市建設；近年又通過拍賣土地使用權、公用事業(yè)和基礎設施廣告經營權等方式，通過資本運作進一步完善投融資體制改革。應該說，南寧在“經營城市”方面，是國內城市當中較早的探路者之一。盡管這種思路后來在一些城市被不同程度地異化，衍生出許多問題，但不可否認，早期“經營城市”的探索為南寧這些年的巨變提供了堅實支撐，一個直接的結果是，這座城建欠賬較多而財力又不豐厚的城市每年能夠投入100多億元用于城市改造和建設。

　　在投融資改革領域最為南寧人津津樂道的突破，是以“四橋一路”為標志的中外合作經營融資方式。1997年，南寧市高新技術投資開發(fā)公司與香港中海公司合作經營南寧“四橋一路”的收費經營權，至2001年五年間，中海公司先后三次共投入資金5454萬美元。隨著政策的變化和調整，高新公司以并購貸款方法，向中海公司收購大部分投資。這樣，既大大減少了每年固定回報給外方的金額，減輕了財政負擔，又可以利用高新公司這一融資載體，以更低的成本向銀行取得貸款，支持南寧的基礎設施建設；同時，中海公司也能提前收回投資，規(guī)避今后政策和市場變化的風險，銀行則實現了金融業(yè)務創(chuàng)新。

　　——住房制度改革。早在1988年，南寧市武鳴縣就在廣西率先進行按標準價出售公有住房的改革試點。從1992年起，南寧在全市鋪開以買房為重點的住房制度改革，之后，逐步向包括建立住房公積金制度、開展住房公積金個人抵押貸款業(yè)務、提高公有住房租金、支持職工集資建房、實施安居工程等在內的綜合性改革推進。這些做法在今天看來已屬平常，但退回到10幾年前，卻不啻為驚世駭俗之舉，南寧為此經受了各種各樣的爭議和指責。但“既然我們已經實現了‘耕者有其田’，為什么不能做到‘居者有其屋’？”張志浩說，這是南寧當初頂住壓力、下決心推行房改的樸素動機。

　　——嘗試非上市公司股票托管。上世紀90年代初，南寧積極進行股份制試點，一批股份制企業(yè)應運而生。這些股份制企業(yè)大都是非上市公司，如何處理內部股權證成為當時亟待解決的難題。1993年5月，南寧成立了全國第一家股權證托管中心。次年，在南寧召開的“產權流動與非上市股票規(guī)范化管理及轉讓研討會”上，來自國家體改委、財政部等國家有關部門及外省市的與會專家，對南寧集中管理非上市公司股票的探索給予肯定。在當年的語境里，“股權”“產權”都還是些殊為敏感的名詞，南寧的這一改革顯得大膽而前衛(wèi)。

　　正如大浪過后的平靜一樣，也許人們只能從沙灘上留下的美麗波紋去遙想狂濤拍岸時的驚心動魄。但畢竟，改革者們的弄潮之舉已經定格在奔涌向前的歷史長河里。

　　南寧市長的“改革觀”

　　據不完全統(tǒng)計，即便按最粗略的分類方法，南寧自1978年以來陸續(xù)推出的改革探索也有二三十項之多。

　　同其他許多地方一樣，迄今為止南寧所走的是一條政府主導下的改革路徑。20多年來，南寧市的黨委、政府更換了幾屆，勇于探索、銳意改革的作風和市場化的改革取向卻從未動搖，就改革的執(zhí)著和改革措施的開創(chuàng)性、連貫性而言，南寧比起一些“得風氣之先”的東南沿海城市也不遜色。這其間當然并不總是坦途，也走過不少彎路，有過一些失誤甚至失敗。但南寧的歷任決策者始終認準一點：對于一個體制陳舊、觀念落后、經濟社會發(fā)展水平偏低的城市來說，改革開放是它惟一的突圍之路。

　　正是依靠持之以恒并不斷推向縱深的改革，南寧才能“后來者居上”，從一座不起眼的邊疆小城崛起為中國西南出海通道上的樞紐城市和區(qū)域性核心城市。2003年，南寧又獲得“中國—東盟博覽會”（即南博會）的永久主辦權，在與東盟的經濟合作中搶得先機，成為中國通往東盟的前沿城市。首屆南博會將于今年11月舉行。

　　從許多地方的改革實踐看，很多時候，改革的最大阻力并非來自外部，而是來自內部，尤其是當涉及到切身利益調整的時候。如果說，早期的改革由于符合大多數人的利益而受到普遍擁護，改革越向深層發(fā)展，則越容易觸及既得利益者的“敏感神經”。特別是這些既得利益者往往就存在于政府部門當中，或與政府有千絲萬縷的聯系，改革因此變得格外舉步維艱。在本系列報道關于南寧“行政事業(yè)性國資管理體制改革”的記述中，讀者將會看到這兩股力量之間的交鋒是何等激烈。

　　南寧是怎樣沖破來自外部與內部的重重阻障，將敢闖敢干的瞬間沖動演化為持續(xù)創(chuàng)新的長期實踐？現任南寧市市長林國強，曾擔任南寧市常務副市長兼市體改辦主任，是南寧多項改革的重要決策者和參與者。他在接受記者采訪時用一套平實的語言闡釋了南寧人的“改革觀”：

　　“只要是善意的、有利的突破，就不要等，不要爭論。”

　　“要把握火候，時候到了就大膽地干。”

　　“歷史地看，改革總是局部推動全局、地方推動中央，但地方的改革并不一定完全對，對了，中央會發(fā)現、認可、推廣，做得不好，中央反而會猶豫。所以，改革必須掌握好尺度。”

　　“改革最大的困難在于人們不理解，從孕育到實踐，要經過長時間扎實的工作。”

　　“要不斷地下毛毛雨，下夠了，濕透了，事情就好辦；沒有濕透，就容易起火。”

　　新一輪改革順應科學發(fā)展觀

　　進入21世紀，特別是中國加入ＷＴＯ和中共召開十六大之后，南寧改革的走向明顯呈現兩大新的特征：

　　一方面，加快了改革由微觀層面向宏觀層面、由經濟基礎向上層建筑領域的遞進，下一步改革目標直指政府自身。2001年，南寧的行政審批事項已由此前的1000多項減少到400項。記者今年6月到南寧采訪時，該市各政府部門正對照新頒行的《行政許可法》，對審批事項進行進一步清理。同時，針對政府部門及公務員的行政效能評價也在南寧逐漸步入規(guī)范化、日常化的軌道。記者在與該市一些政府部門的接觸中感受到，盡管部分公務員還有些許的不理解和不適應，但“變管理型政府為服務型政府”已經成為多數人的共識，他們正在努力調整自己的心態(tài)和行為方式。

　　另一方面，十六屆三中全會提出的“以人為本”的科學發(fā)展觀日益成為南寧改革的核心準則。記者在采訪中發(fā)現，南寧近幾年推出的改革措施正從早期的以“效率”為主要訴求，朝著更加注重“公平”的方向轉變。一個有代表性的例子是，從1997年開始，南寧以試點養(yǎng)老金社會化發(fā)放為切入點逐步推開社會保障制度改革，幾年時間里，以其經濟實力不算太強、社保基金積累不算雄厚、收繳仍存在較大困難、老齡化程度相對較高的市情，卻在養(yǎng)老金社會化發(fā)放、提高抗風險能力、擴大社保覆蓋面等諸多方面走在了全自治區(qū)乃至全國的前列。

　　“黨和政府同人民利益的一致性，是我們推進改革的基本出發(fā)點。”“中國的國情決定了不能搞突變，只能搞漸進式改革，但漸進的標準是——不能低于老百姓的期望和要求。”林國強這樣對記者說。