國際投資法上的外資國民待遇是指投資東道國根據其參加的國際多邊、 雙邊協定的規定,給予外國投資及投資者以不低于本國投資及投資者的待遇。 所謂超國民待遇即指賦予外國投資者超過本國投資者的待遇。改革開放以來,外商投資企業超國民待遇在我國大量存在 , 迄今仍然層出不窮 , 甚至濫用。對外商投資企業是否繼續給予超國民待遇的爭論已持續幾年,特別是在我國加入世貿組織以來 , 爭論更為激烈。逐步對外商投資企業實行國民待遇 ,應是中國外資政策調整的主要方向,但還沒有時間表。外商投資超國民待遇問題 , 十屆全國

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人大第二次會議又被代表提出。溫家寶總理指出 ,要統籌國內發展和對外開放 ,處理好內需與外需、利用外資與利用內資的關系 ,充分利用國內外兩個市場、兩種資源。現在超國民待遇已成為內外資協調發展的障礙 ,與時俱進調整外資超國民待遇正當其時。

　　一、外商投資超國民待遇違背 WT0 公平競爭的原則

　　外商投資超國民待遇雖不違背 WTO 的國民待遇原則 , 但違反 WT0 公平競爭原則。在世貿組織規則框架下,公平競爭原則是指成員應避免采取扭曲市場競爭的措施 , 糾正不公平的貿易行為 ,在貨物貿易、服務貿易、與貿易有關的知識產權以及投資領域, 創造和維護公開、公平、公正的市場環境。

　　我國為了吸引外商投資 , 給予外商投資企業稅收優惠 , 如“兩免三減”的優惠等。一些地方政府從扶持本地企業和吸引外資的角度出發,也出臺了不少稅費減免政策 , 如省以下各級政府通常采用先征后返的方法實行優惠。還有其他許多優惠待遇 , 如近年來,地方政府濫批準、濫規劃的商業計劃 , 對外資零售商 , 不惜出讓城市黃金地段和給予最優惠的政策等。

　　眾所周知 , 每個城市都有商業“黃金地段”, 誰擁有它 , 就等于占領了發展的先機 , 也就確立了競爭的優勢。哪個企業有資格擁有?只能靠投標 , 靠公平競爭。然而 , 在“超國民待遇”的名義下 , 通過暗箱操作 ,通過政府領導“欽定”,將“黃金地段”批給了外商。一些大型的外資超市出現在城市最繁華的地段 , 比如在某一個城市 ,外資企業不愿支付昂貴的地價時 ,卻得到了政府的特殊批準。中華全國商業信息中心副主任王耀博士介紹 , 根據調查 核算 , 在地價的支出上, 在中國的某些城市 ,沃爾瑪 ( 最大的外資零售企業 ) 相當于歐 倍得 ( 一般的外資零售企業 )的一半；而歐倍得相當于國內商業的一半。這是很不公平的。有一個例子很明顯 , 幾家國內百貨商店欲用 800 萬元 / 畝,聯合征一塊地沒有得到 , 這塊地卻以 400 萬元 / 畝給了外資公司。這就使中國的零售企業受到不平等的歧視。在內外資企業的天平上,政策的優惠已經成為不平等的重要砝碼。

　　各地給予外資超國民待遇 ,具有很大的主觀隨意性和自由裁量權。全國人大代表、湖南省步步高連鎖超市有限責任公司董事長王填說,“外資商業幾乎處處受優待”。如表現在土地、勞動力價格 , 在廠房、設備作價 , 在稅收、資金等政策方面 ,在審批的手續、時間等程序方面。有明文規定的 ,有不成文的 , 有“長官的”默示的 , 沒有透明度。如有一個城市商業地段 ,原為上海商城。內資的上海商城創辦兩年 ,一直呼吁設立公交站 , 但直到關門走人 , 問題也未得到解決 ；1998 年 ,法資的家樂福超市在這里開業 ,公交車站立刻設到店門口。市場競爭主體的不平等 ,已經在很大程度上傷害了市場的公平、公正、效率。

　　外商投資企業由于在稅收等多方面受到超國民待遇 , 投資與運營成本低于國內同類企業 , 利潤大大高于國內企業 , 因而在開拓市場時,有實力在我國國內 , 特別是在中西部地區實行低價“傾銷”, 打壓排擠國內企業,在占領市場后再提價。有些產業外資挾政策優勢的“擠出效應”, 已完全壟斷我國市場 , 如洗潔品。難怪王填在今年的全國人大會議上,提出議案建議商務部對外資零售業進行產業損害調查 , 即要求政府主管部門對中國人自己筑的投資貿易壁壘一一外資超國民待遇對國內企業,特別是商業企業造成的損害進行產業損害調查。

　　二、外商投資超國民待遇違背 WTO 非歧視原則

　　一般認為 , 外資企業在中國得到的“超國民待遇”,并不違背世貿組織的國民待遇原則。國民待遇強調的是對外國商品和投資不能實行歧視政策, 不能低于本國商品和投資所享受的待遇 ,其關鍵在于“不歧視”、“不低于”。我國的外商投資法律、法規 , 在一些投資領域限制外國投資( 如投資比例、地域等 ),但外資只要被批準進入這個領域 ( 如服務貿易領域 ) 后,卻給予各種優惠待遇。這對未獲批準的其他外國企業是一種歧視。這種一邊限制一邊優惠的措施是自相矛盾的政策。此外,各省、自治區和直轄市及國務院規定的有立法權的城市都出于吸引外資發展地方經濟的需要 , 出臺的地方性法規、規章及規范性文件中有許多規定,要么與國家外資法規定不相一致 , 要么與 WTO 的規定不相協調 ,尤其是在吸引外資的優惠政策方面；而且各地區省級和市級間的法規和政策也不統一、不平衡 ,對外資優惠或限制的規定和政策差別很大。如果矛盾激化 ,我國政府可能會面臨被外資的起訴。

　　無論是超國民待遇還是次國民待遇都是一種歧視 , 只不過是歧視中國人還是歧視外國人的問題 , 無論怎樣都不符合WTO非歧視待遇原則精神。

　　我國加入 WTO 的協議和相關承諾不僅是中國政府對 WTO 成員的承諾 , 也是對中國國內企業的承諾。我國加入 WTO 時,在服務領域對外資開放的時間表 , 本來是經過艱苦談判爭取來的 , 是為了給國內服務業爭取幾年的保護期。然而,由于地方稅收利益的驅動及追求所謂政績 , 一些地方政府任意提前開放時間表 , 擅自擴大開放區域 , 默示突破開放部門,使得不少外資企業搶占了有利的商業地位 , 這些做法同樣是違背我國加入 WTO對中國國民與企業的承諾。而且,外商的違規變著花樣提前進入 ,地方政府默認。這對于那些誠實遵守中國開放時間表與規定的外國企業也是一種歧視 ,違背了最惠國待遇。

　　中國商業聯合會會長何濟海說 , 有些地方政府把最好的地皮劃給外資超市,甚至是城市綠化帶這種不應允許商業設施進入的地區。國外零售業巨頭已超出區域競爭階段,開始構筑在我國全面經營的格局。從目前零售市場開放程度來看, 很多方面已經超出了加入 WTO 的協議和相關承諾 ,國內零售企業因此感到形勢嚴峻。

　　三、外商投資超國民待遇 有悖于科學的發展觀

　　溫家寶總理指出 , 中央提出的科學發展觀 , 把堅持以人為本和實現經濟社會全面、協調、可持續發展統一起來,按照“五個統籌”的要求推進改革和發展。 要堅持可持續發展 , 統籌人與自然和諧發展,處理好經濟建設、人口增長與資源利用、生態環境保護的關系。建設資源節約型和生態保護型社會。堅持改革開放 ,統籌推進各方面改革,為促進經濟社會全面、協調和可持續發展提供體制和機制保障 ；統籌國內發展和對外開放 ,處理好內需與外需、利用外資與利用內資的關系 ,充分利用國內外兩個市場、兩種資源。

　　我國吸收外資主要是以綠地投資建廠為主 , 占了 90%~95% 左右的水平。江南某城市大手筆規劃了面積高達800平方公里的四大經濟開發區 , 蠶食了這個市一半以上的土地。浙江的人大代表反映 , 密密麻麻的開發區、日夜轟鳴的推土機,讓“世界工廠”取代“魚米之鄉”, 成為如夢江南的新“名片”, 江南水鄉將“花容”失色,“魚米之鄉”將無魚無米,“稻花香里聽取蛙聲一片”正成為江南人懷念的生活場景。農民喪失了土地 , 只得外出打工 , 卻又拿不到工錢。一些地方政府引進外資 ,貪大求洋 , 急功近利 , 甚至掏家底 , 拼老本 , 殺雞取卵 , 寅吃卵糧 ,給當地發展留下“后遺癥”,給下屆班子留下“爛攤子”, 可持續發展從何談起。

　　在某些地方 , 外資是低水平的重復引進 , 不顧當地資源、產業結構的引進 ；重污染的夕陽產業成了香悖悖,低水平重復建設屢禁不止。更有甚者 , 假報項目內容 , 把國家規定禁止或限制類的項目當作允許類或鼓勵類,把外國淘汰的、污染環境的工廠搬到我國來生產,也就是把外國的污染源轉移到了我國。有的地方把“洋垃圾”也當作寶貝引進來了。現在一些河里的水連牲畜都不能喝。在水源豐富的杭嘉湖平原的一些地方,已經出現“水質性”缺水。治理外資企業造成的環境污染方面的成本不可小視。一方面用各種超國民待遇的政策來優待有污染的外資企業；另一方面, 又用更大的成本、更多的代價去治理生態環境。在不利于生態環境保護領域的外資超國民待遇似應改變了。

　　四、外商投資超國民待遇 易導致畸形政績觀

　　在過去的開放過程中 , 不少地方已經形成了一種“優惠政策依賴性”, 出于狹隘的地方利益和政績需要 , 競相給予外資優惠政策,如不符合新辦企業條件而享受新辦企業稅收優惠、擴大稅收優惠適用范圍、提高稅收優惠比例、延長稅收優惠期限、違規減免稅收等,以為外資企業越多越好 ,“外資崇拜”癥越來越嚴重。對于外資企業 , 要高看一眼 , 要給予足夠的鼓勵 ,不僅要給予一視同仁的國民待遇, 而且要給予“超國民待遇”, 人為地制造了不公平競爭。

　　地方政府給外商“贈送土地”的策略被當成好經驗廣泛“復制”,“拼地價”也成了吸引投資者的常用手法。政府在招商過程中過于依靠土地因素,形成低水平重復建設和盲目圈占土地的局面 , 造成可開發利用土地后備資源不足的問題 , 更是耕地面積減少的原因之一。

　　據不完全統計 , 全國各類開發區達 6015 個 ( 實際可能還要多 ), 至今年初被撤并的 2720 個。有的市、縣、鄉鎮,一任領導一個開發區 , 而且棄舊開新。浙江省共有 785 個開發區和工業園區 , 每畝地平均投資不到 40 萬元 ,銷售產值不到50 萬元。 “一任官的政績 , 幾代人的包袱”, 人大代表稱之為“政疾”。在“超國民待遇”的掩蓋下 ,以及實行“土地招商”時 ,政府的權力很“值錢”, 容易導致權力尋租現象 , 并產生腐敗。

　　溫家寶總理指出 , 必須堅持一切從實際出發 , 按客觀規律辦事 , 既要積極進取 , 又要量力而行 , 不盲目攀比,必須堅持辦實事 , 求實效 , 珍惜民力 , 不搞勞民傷財的“形象工程”；必須堅持察實情 , 講真話 ,不虛報浮夸；必須堅持統籌兼顧, 立足當前 , 著眼長遠,不急功近利。各項工作都要經得起實踐、群眾和歷史的檢驗。我們應當如何用正確的政績觀來權衡外商投資的“超國民待遇”呢。

　　五、與時俱進調整外商投資超國民待遇

　　對外資全面實行超國民待遇其弊端顯而易見 , 一是與 WTO 在某些方面的規定相沖突 ,對投資的超國民待遇往往會對貿易有扭曲作用；二是造成內外資企業的不平等和不公平競爭 , 競爭起點的不平等往往造成競爭結果的差別 ,直接或間接損害了內資企業的利益 ,客觀上壓制了內資企業的發展 ；三是容易導致投資過熱 , 國有資產的變相流失,特別是土地資源的喪失與生態的破壞；四是導致內外資企業法律地位錯位 , 增加了司法救濟的不可預見性和復雜性；五是有損于國內法中有關企業法統一、平衡和完整的法律體系構架；六是資本的逐利特性誘發內外資企業的投機性 ,如“假外資”、“假合資”、“假內資”和“假中資”現象的大量存在。有外國專家認為 ,我國去年吸引的外資中至少 1/3 來自國內企業 ,如果這種現 象愈演愈烈 , 有可能形成吸引外資的制度性屏障。

　　我國大量引進外資一個基本前提是“雙缺口理論”一一改革開放初期 , 我國技術、管理經驗和資金方面嚴重短缺。但是,現在進行評估引進外資業績也存在一些質疑 , 比如它對技術進步的促進未達到預期 , 認為引進世界 500 強會引進先進技術和經驗訣竅,實際上 , 深層次的經驗外資不會讓我們學到。比如連鎖商店的“三個 1/3”策略 (1/3 平價、 1/3 低價、 1/3 贏利)等“真經”不是掌握在店長手中 , 店長只是打工的。而資金短缺 , 目前 , 我國已基本改變 , 到 2003年底銀行存款大于貸款49059 億元人民幣 , 是前 10 年的 7.29 倍 , 居民外匯存款 800多億美元。居民外匯與人民幣存款無法變成投資 ,而成為金融問題專家的一塊“心病”。國情已變化 , 外資政策也應與時俱進。

　　對外資的超國民待遇問題 , 政策的調整已經勢在必行 , 而且條件與時機均已基本具備,關鍵是如何進行調整。我們不能因持有資金的主體不同 , 對它的政策、機制就有異 ,在市場經濟中的定位和運作方式就不一樣。我們要在繼續保持吸收外資基本政策的穩定性和連續性的同時 , 正確引導外資投向 ,優化外商投資結構。應改變吸引外資的政策導向 ,將按企業性質 ( 持有資金的主體 ) 給予優惠政策 , 轉變為按產業給予優惠政策,對投資國家急需發展的或新的產業和投資落后貧困地區的企業給予優惠待遇。要根據《指導外商投資方向規定》有關將外商投資項目分為鼓勵、允許、限制和禁止類的規定制定相應的分類管理政策。比如,禁止類 , 對違規者采取懲罰政策。 限制類 , 如經批準外資進入限制類的 , 給予差別待遇 ( 或稱次國民待遇 ) 。允許類,實行國民待遇 , 不應給予優惠待遇。對限制類與允許類 , 在對外資開放前 , 應先對內資開放幾年,給予國內企業提高競爭力的時間。鼓勵類 , 給予國內外資企業一視同仁的優惠待遇。 對于鼓勵類的產業應有優惠的期限 ,不能永遠優惠。此外, 對在中西部及貧困地區投資鼓勵、允許、限制類的企業分別給予一定時期的優惠寬限期。

　　我國制定外資政策應是統一的 , 要按照世貿組織投資貿易政策 , 全國統一實施的原則 , 像外貿政策一樣,外商投資政策由中央政府統一制定 , 各地方、各部門不得自行制定吸收外資的法規和政策。如中央政府允許某些地區可制定,則該法規要經中央政府批準 , 而且必須與國家吸收外資的基本法律法規相一致 , 確保政策的統一性,杜絕自行其是、相互競爭、相互矛盾的現象。凡屬應該對外公布的 ,一律在對外公布后方可實施,以提高吸收外資政策的透明度。對違反規定給予外資超國民待遇的單位與官員視情節給予處分。統一全國的外資政策是避免各地區惡性競爭,促進其公平競爭的重要保證 , 也有利于各地區的自身的長遠利益。

　　作者：石杰 《國際貿易論壇》第3期

　　（信息來源：貿研院子站）