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嚴若森
就行政事業性國有資產而言，其既不同于企業經營性國有資產在運營目標上的盈利性、增值性及運營方式上的競爭性，亦不同于自然資源性國有資產在形成上的天然性及其在所有權歸屬上的法律與法規強制性，其運營的目標側重于實物形態上的安全性與完整性以及社會效用與功能的發揮，其存在的主要目的在于為行政事業性單位或組織履行相應的職責與實
現相關的功能提供物質基礎而非旨在形成經營性收益。因此，作為不參與或并不直接參與生產和流通過程而用于行政、事業與社會公益服務方面的資產，行政事業性國有資產主要包括國家機關、人民團體、科教文衛、體育、軍隊及警察等部門與單位或組織基于社會公共服務而占用的資產。
行政事業性國有資產管理體制實質上是一個關于涵蓋各級行政事業性單位、及其特定性與公益性服務職能得以實現的各級組織載體等多個利益相關主體的管理模式、治理結構及治理機制的復合體，其中，治理旨在形成一個關于利益相關主體責權利劃分的基本制度框架，而管理則是在此基本制度框架下基于一定的駕馭過程奔向其目標。在此，我們從行政事業性國有資產的基本特征出發，基于管理與治理的基本理論及相關實踐，就行政事業性國有資產管理體制的構建提出一個一般的模式，分別從下述幾個層面對其進行具體的解析。
1．財政管理的根本目標。在公共財政體制下，配置合理、使用充分與講求效益應成為行政事業性國有資產管理追求的根本目標。其中，所謂配置合理，從宏觀上講，即應合理界定政府部門與非政府部門之間資源配置的范圍，其重點在于解決財政資源配置中的缺位與越位問題，尤其是要從效率優先兼顧公平的原則出發，將公益性、準公益性與非公益性事業劃分開來，公益性事業由政府負責配置資源，準公益性事業由政府與市場共同提供參與資源配置，非公益性事業則應堅決將其推向市場；從微觀上講，則必須處理好公共部門內部的國有資源配置比例，如行政經費開支與教科文衛事業開支之間的比例。而就使用充分與講求效益而言，其則應主張在資源配置合理的基礎上，重點解決行政事業性國有資產在各部門與單位之間的分割占有以及資產閑置或配置不足而導致的效益低下問題，并通過建立一套良好的管理機制與體系，促使各部門、各單位充分利用其所占有的國有資源或資產去服務于公眾社會，且在強調行政事業性國有資產使用的特定性與公益性的同時，力求取得社會效益與經濟效益的最佳組合。
2．專業管理部門出資人制度。就出資人制度而言，行政事業性國有資產的管理體制一般可以具有以下兩種不同的方式。其一，具有明確的出資人制度。其往往適合于資產定位正在向經營性轉化的行政事業性國有資產與共生有大量經營性服務的行政事業性國有資產以及多個投資者包括少量群眾投資者投資形成的行政事業性國有資產，其成因在于這些資產兼具經營性特征，出資人制度的實行在一定程度上可以促進相關資產經濟效益的改善。不過在此之中，出資人的職能必須由熟悉相關專業理論與技術知識并具有相應管理實踐經驗的行業管理部門來承擔，并且財政部門尚須進行必要的監督與約束，這亦是國際通行的基本慣例。其二，無需明確的出資人制度。對于那些資產定位并非正處于向經營性轉化的行政事業性國有資產，亦可以不實行出資人制度，亦即，無需一個專業管理部門來行使資產的所有權職能，但必須依靠特定的法律與法規確定行政事業性國有資產占用部門或單位的權責利劃分與治理結構安排，以強制規定對相關部門與單位的約束機制。特別是對于那些以特大型或特別重要的基礎設施形式占用的行政事業性國有資產，更適宜采取這種方式，而這種方式的實現通常借助于一個類似日本的特殊法人與美國的管理局如田納西流域管理局形式的中間層機構對其進行專門管理，這其實亦是一種出資人制度，只不過是將本由專門的行業管理部門行使的責權利更多地賦予了其層級之下的中間層機構而已。
3．政府專業管理部門的角色定位。在行政事業性國有資產管理體制中，政府專業管理部門應是管理與治理雙重角色的復合載體。其中，政府專業管理部門首先應是行業管理的主體，且其對行業管理的職能當面向整個行業而非僅僅針對行政事業性國有資產占用單位，抑或，無論是行政事業性國有資產占有單位還是相同行業內的民間組織與機構，政府行業管理的標準不應有二致。其次，對于那些適宜實行專業管理部門出資人制度的行政事業性國有資產，政府專業管理部門作為治理主體，尚應對其行使全部或部分的所有權職能。
4．財政部門的終極所有權。在作為國家財政資源的終極所有權主體的財政部門與作為財政資源或資產所有權的實際行使主體的政府專業管理部門之間，亦要作出相應的權責利劃分。首先，財政部門委托政府專業管理部門行使資產所有權職能并對其進行監督與規制；其次，政府專業管理部門基于一定條件對財政部門提出關于相應責權利安排與調整的訴求；再次，政府專業管理部門基于事先契約在必要時對財政部門進行嚴肅與認真的述職，財政部門則據此對其職責進行檢驗與考核。因此，在財政部門與行政事業性國有資產的政府專業管理部門之間的委托代理關系中，管理與治理同樣顯得重要。當然，財政部門的終極所有權實質上亦是一種代表意義上的終極所有權，而非實質意義上的終極所有權，但這并不影響就財政部門與其層級之下的政府專業管理部門之間的管理與治理機制作出必要的設計。
5．中間層機構治理。當行政事業性國有資產的存量龐大以及其占用單位的數量繁多而超出了政府專業管理部門的有效管理幅度與能力范圍之時，在行政事業性國有資產的政府專業管理部門與行政事業性國有資產占用單位之間，設置一個類似于企業經營性國有資產管理體制中的中間層經營公司的中間層機構，即顯得十分必要。但鑒于行政事業性國有資產整體定位的非經營性，該中間層機構不應是企業經營性公司，而該是一個基于相關法律法規的特設機構或事業單位。鑒于中間層機構在行政事業性國有資產委托代理關系中所處層級的地位與功能，加強其自身治理也顯得尤為必要，而這點主要應體現為兩個層面。
其一，治理結構。對此，相關的法律與法規當予以必要的制度安排，其中的重點則在于作為中間層機構最高決策機關的董事會的建設。就中間層機構的董事會構成而言，當以中間層機構內部人員為主，但必須吸收一定比例的外部董事，這主要包括政府專業管理部門指派的董事與作為獨立董事的相關專家與專業人士。
其二，治理機制。中間層機構應當建立完整與規范的內部控制機制，以期保持財務的真實性、規避財務風險以及決策的程序化、規范化與科學化；除去執行政府專業管理部門與財政部門的財務會計準則、制度與相關規定并接受監督與考核之外，中間層機構尚須建立必要的信息披露制度，并以此接受社會公眾的監督與約束。
此外，盡管行政事業性國有資產并不以營利為主要目的，但降低運營成本亦是一個重要的現實目標，而且，實現一定的經濟與社會績效亦是中間層機構必要的責任，因此，政府專業管理部門應對中間層機構具有明確的業績要求，并通過業績指標合同的方式對其進行嚴格的考核與約束，同時，通過與薪酬掛鉤等必要的制度方式對其予以激勵。其中，業績指標合同對中間層機構的良好治理績效其實在國外的相關實踐中已得到了廣泛與成功的檢驗。
6．資產運營的準商業化。行政事業性國有資產的特定性與公益性使用不以經營性收益為主要目的，因此，除非政府規則及其它相關條件的變化使得行政事業性國有資產的整體定位向企業經營性資產轉化，行政事業性國有資產一般不應實行商業化經營與企業化管理。縱然如此，但這并不就此排除對行政事業性國有資產特別是一些重大基礎設施與工程建設的監理與運營可以探索或采取商業化的方式。對此，將政府專業管理部門對行政事業性國有資產的監管與運營分開應是行政事業性國有資產準商業化的重點。其中，資產運營部分宜基于工程發包等多種商業化競標的形式委托給市場中成熟的專業化運營商，以期實現行政事業性國有資產的保值與增值。
7．治理文化的適應性建設。行政事業性單位與組織治理是行政事業性國有資產管理體制整體構建與變革成效的基礎，而行政事業性單位與組織治理的變革與發展則必須基于與之相適應的治理文化建設。其重點主要應在于三個層面。其一，加強基于行政事業性國有資產定位及其轉化中的適應性治理文化建設。其二，加強關于行政事業性單位與組織治理法律體系完善中的適應性建設。其三，加強基于行政事業性單位與組織自身資源與行業環境差異的適應性治理文化建設。
（作者單位：南開大學公司治理研究中心）
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