陳淮

　　內容提要

　　在過去這四分之一個世紀中，開發(fā)區(qū)建設為改革開放“殺出了一條血路”。

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　　開發(fā)區(qū)建設過程中的失誤、失序以及失范，也曾導致國民經濟運行的很大波動。

　　開發(fā)區(qū)建設以及與此相連的土地制度已經成為城鄉(xiāng)矛盾的集中點，總結25年的成敗得失正逢其時。

　　開發(fā)區(qū)建設的歷史使命遠未完結，新形勢下的開發(fā)區(qū)要定位于化解經濟發(fā)展過程中突出矛盾的“改革區(qū)”地位。

　　1979年1月31日，國務院決定在蛇口舉辦工業(yè)區(qū)。1979年3月21日廣東寶安縣經中央同意改為深圳市。1979年4月，鄧小平同志在聽取蛇口工業(yè)區(qū)和深圳發(fā)展問題的匯報時說：“就叫特區(qū)嘛，陜甘寧就是特區(qū)。中央沒有錢，你們自己搞，要殺出一條血路來！”

　　中國開發(fā)區(qū)建設“殺出了一條血路”

　　從1979年國務院批準設立蛇口工業(yè)區(qū)開始算起，我國的開發(fā)區(qū)建設已經走過了整整25年歷程。其間經歷了舉辦4個經濟特區(qū)與14個沿海城市對外開放、蘇州新加坡園區(qū)建設、城市化進程不斷加速、西部大開發(fā)以及兩次宏觀調控等多方面的輝煌與曲折。可以說，在過去這四分之一個世紀中，中國的開發(fā)區(qū)建設的確是為改革開放，為國民經濟的發(fā)展“殺出了一條血路”。

　　在過去25年中，沒有與特區(qū)經濟、14個沿海城市對外開放、“三來一補”、引進外資等相伴相生的開發(fā)區(qū)建設，就不會有我國今天對外開放的大好局面。1980年時，中國的外匯儲備是－13億美元，2000年時是1656億美元，而2003年末中國的外匯儲備余額是4033億美金。2001年12月11日，中國加入世界貿易組織議定書正式生效，中國正式成為該組織的第143個成員。今天，我們可以毫不夸張地說，全世界的超市里面都擺著中國造的產品；全世界都在關注著中國。

　　1978年時，中國的城鎮(zhèn)居民人口為1．72億人，而2003年時，中國的城鎮(zhèn)居民總數為5．24億人。我國的城鎮(zhèn)化水平從1978年的17．9％提高到了2003年的40．5％，年均增長0．9個百分點；其中1998年以來，年均增長1．4個百分點以上。沒有與新區(qū)建設相連的開發(fā)區(qū)建設，原有城市的自然擴張絕不可能提供容納3億多新增城鎮(zhèn)人口的條件。

　　在改革開放初期，我國的城市資源幾乎全部被舊體制成分占據。通過“給政策”方式，開發(fā)區(qū)普遍成為了新體制環(huán)境最容易生成的區(qū)域。這不僅為大批外資、“三資”、民營等市場經濟成分提供了立足的空間，大大降低了改革的代價；而且為規(guī)避新舊體制直接碰撞提供了寶貴的時間錯位機會。

　　在相當多的大型、特大型城市以及一大批老工業(yè)基地型城市的改造中，“退二進三”、“退三進四”等戰(zhàn)略之所以能夠得以實施，在很大程度上依賴于開發(fā)區(qū)建設為產業(yè)結構調整、新產業(yè)形成提供了輾轉騰挪的空間余地。

　　沒有一大批以“中關村”為代表的科技園區(qū)的成長，就孕育不出我國高新技術產業(yè)今天的規(guī)模。沒有開發(fā)區(qū)在地產的市場化開發(fā)方面進行積極探索，我國房地產業(yè)走向市場化的步伐就會大大遲滯。今天，當“誰拋棄了深圳”成為“珠三角”的熱門話題時，人們看到的事實是，以蘇州依靠新興工業(yè)園區(qū)實現了快速發(fā)展為代表，蘇南一批城市的經濟規(guī)模擴張已形成了“長三角”對“珠三角”的新挑戰(zhàn)。

　　總結25年的成敗得失正逢其時

　　一方面，我國的開發(fā)區(qū)建設始終是與對外開放、與城鎮(zhèn)化發(fā)展、與向社會主義市場經濟轉變的改革、與產業(yè)結構調整和升級、與區(qū)域經濟新格局的形成緊密相隨的。但另一方面，開發(fā)區(qū)建設過程中的失誤、失序以及失范，也曾導致國民經濟運行的很大波動。

　　上世紀90年代初期和當前的宏觀調控，都是以對開發(fā)區(qū)的整頓為始端和重點的。在當前社會關注的熱點問題中，征地、拆遷、房地產規(guī)模擴張、公用設施投資規(guī)模過大等幾乎都與開發(fā)區(qū)建設密切相連。在一定意義上可以說，開發(fā)區(qū)建設的成敗得失，相當大程度上反映了我國過去四分之一世紀中在對外開放、城鎮(zhèn)化、體制改革、宏觀調控等方面的成敗得失。這25年在開發(fā)區(qū)建設上的經驗、教訓，是我們非常寶貴的一筆歷史財富。從中尋求規(guī)律，對探索有中國特色的社會主義道路、有中國特色的城鎮(zhèn)化道路具有非常重要的現實意義。

　　我們注意到，我國的社會、經濟發(fā)展已經走到了一個新的階段。

　　從當前和今后的長遠發(fā)展看。開發(fā)區(qū)建設以及與此相連的土地制度已經成為城鄉(xiāng)之間利益關系最重要的碰撞點、結合點，城鄉(xiāng)矛盾的集中點。作為城鄉(xiāng)接合部的開發(fā)區(qū)，探索、解決好土地“農轉非”、人口“農轉非”、產業(yè)“農轉非”等方面的制度問題，可以說是實現城鄉(xiāng)協調發(fā)展的關節(jié)點。

　　與開發(fā)區(qū)和城市新區(qū)建設密切相連的城市規(guī)劃、公用設施建設、特許經營權的市場化管理、基礎設施資金籌措等已成為轉變政府職能、規(guī)范政府與市場之間經濟關系、建立符合市場經濟要求的政府規(guī)制，以及形成良好制度環(huán)境的現實焦點所在。

　　一方面，從開發(fā)區(qū)到城市新區(qū)的發(fā)展之路已經成為我國城市規(guī)模擴張和城鎮(zhèn)化進一步發(fā)展的普遍選擇；另一方面，開發(fā)區(qū)的“遍地開花”又成為了當前小城鎮(zhèn)低水平重復建設的危害之源。

　　開發(fā)區(qū)建設的失序狀態(tài)導致了許多地方政府不良負債，導致了大批“政府工程”拖欠民工工資，導致了當前公用設施投資的過快增長。但要走出“經營城市”、“土地財政”的誤區(qū)，迫切需要探索各級政府在經常性預算之外，用于城市建設、基礎設施等方面資金從哪兒籌、怎么籌、誰來節(jié)制調控等多方面問題。

　　中國人多地少的現實、從農業(yè)國向工業(yè)國轉變的現實、發(fā)展基礎薄弱的現實要求我們必須找到一條集約地利用土地資源、集約地完善基礎設施、集約地實現資源要素優(yōu)化利用的發(fā)展之路，最大限度地對環(huán)境友好的發(fā)展之路。理論和實踐都證明，從農村社區(qū)發(fā)展而來的鄉(xiāng)村集鎮(zhèn)擴張很難實現這樣的目標。開發(fā)區(qū)建設實際上承擔著探索和實施這樣一條可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的重任。

　　從一個較長的發(fā)展過程看，開發(fā)區(qū)一定是我國新增投資和工業(yè)生產能力的密集聚集區(qū)，新興產業(yè)的培育與生長區(qū)、與國際經濟社會接軌的融合區(qū)、新增就業(yè)崗位的主要提供區(qū)以及農村剩余勞動力轉移的主要容納區(qū)。

　　開發(fā)區(qū)能否健康發(fā)展，將長期地影響著國民經濟運行過程中的總量、結構、區(qū)域關系是否協調。我國的開發(fā)區(qū)建設已經走到了一個關鍵的轉折階段。研究和探索開發(fā)區(qū)建設的客觀規(guī)律，已成為我國戰(zhàn)略與政策研究的重要立足點。改革和發(fā)展的新形勢、新特點、新任務迫切要求我們在總結歷史經驗的基礎上提出預見性的對策。

　　中國開發(fā)區(qū)建設的歷史使命遠未完結

　　在國民經濟取得長足發(fā)展的今天，我們是否還有必要通過開發(fā)區(qū)的形式來實現戰(zhàn)略發(fā)展？仍有必要。

　　中國開發(fā)區(qū)建設的歷史使命仍遠未完結。我國建設和發(fā)展開發(fā)區(qū)的問題并不僅僅是生產力布局或城市經濟布局問題，而是為改革提供更多空間立足點的問題。對開發(fā)區(qū)建設不宜采取“淡出”的政策取向。

　　第一，新形勢下的開發(fā)區(qū)要定位于化解經濟發(fā)展過程中突出矛盾、發(fā)育市場經濟力量的“改革區(qū)”地位。

　　當前和今后一段時期，我國城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡引起的社會矛盾將相當集中、尖銳地體現在城鄉(xiāng)接合部。在城鎮(zhèn)化快速推進過程中，一方面城鎮(zhèn)化發(fā)展就要占地，另一方面，占地就要引起城鄉(xiāng)利益矛盾。解決這個問題的關鍵，是要摸索讓退出土地的農村居民分享城市化、工業(yè)化和國民經濟發(fā)展好處的政策途徑。面對這個新挑戰(zhàn)，我們沒有現成可借鑒的模式，也沒有足夠的經驗。作為“政策區(qū)”的開發(fā)區(qū)發(fā)展，有可能通過“土地入股”、“集體土地公司化經營”、“宅基地置換”、“征地與就業(yè)捆綁”、“以土地換城市社保與福利資源”等多種形式尋找到解決好這個矛盾的現實途徑。中國城鎮(zhèn)化的最大難點并非人口的城鎮(zhèn)化、產業(yè)結構的城鎮(zhèn)化，而是農民利益，其中特別是農民的土地利益、就業(yè)利益、社保利益、私有財產利益（例如宅基地）等方面的“城鎮(zhèn)化”問題。開發(fā)區(qū)的進一步發(fā)展應當定位于城鄉(xiāng)矛盾的緩沖區(qū)、城鄉(xiāng)協調發(fā)展的政策試驗區(qū)。

　　第二，已成規(guī)模的開發(fā)區(qū)應當逐步轉變?yōu)槌鞘泄δ芊謪^(qū)下的工業(yè)園區(qū)，推動城市資源的優(yōu)化重組。

　　隨著我國加入ＷＴＯ和國民經濟不斷發(fā)展的形勢變化，在“珠三角”、“長三角”、華北和山東半島等地區(qū)，相當一部分開發(fā)區(qū)已經具有很大的產業(yè)規(guī)模。以稅賦減免為主要內容，以招商引資為主要目的的政策體系的確需要調整。

　　在今后一段時期中，我國的城鎮(zhèn)化，特別是大中城市發(fā)展，戰(zhàn)略重心之一應當是大力推進城市功能分區(qū)，促進城市資源的優(yōu)化重組。由于歷史原因，以及“先治坡后治窩”、“鼓勵單位自建住房”等政策缺陷，導致我國的城市中普遍存在著區(qū)域功能相互交錯的現象。這不僅造成了寶貴的城市商業(yè)土地資源、旅游資源為住宅、工業(yè)設施所占據的巨大浪費；而且大大增加了完善交通基礎設施和治理環(huán)境的城市運行成本。我國新一輪城市改造，應當按照市場經濟的客觀要求，按照級差地租的高低，著重于推進城市中政務區(qū)、商貿流通區(qū)、中心商務區(qū)、旅游區(qū)、居民居住區(qū)和工業(yè)園區(qū)等方面的功能分區(qū)。

　　目前已成規(guī)模的開發(fā)區(qū)的發(fā)展方向，應當是城市改造中的工業(yè)園區(qū)，而不再是政策優(yōu)惠區(qū)。以對優(yōu)惠資本利益為主的政策應當逐步退出。通過功能分區(qū)、集約使用土地和環(huán)境集中治理，入園資本的利益，將主要不再體現為財政性的稅賦減免，而將進一步體現為滿足工業(yè)生產和產品流通特點的完善的基礎設施條件、較低的級差地租和環(huán)境治理代價。

　　特別指出，我國目前城市中以幢幢拔地而起的摩天大樓為外在形式、以拆遷沖突為基本現象，強勢的資本利益和弱勢的勞動者利益、市民利益、公共利益之間的矛盾正在趨于激化。推動工業(yè)資本讓出城市公共資源、福利資源，將能夠極大地提高城市資源的級差地租水平，改善市民的交通、環(huán)境等方面福利水平，對于緩解社會矛盾具有非常重要的現實意義。

　　第三，西部和中部區(qū)域經濟發(fā)展仍需要借助于開發(fā)區(qū)形式打破“二元結構”和提高工業(yè)化、城鎮(zhèn)化水平。

　　我國西部地區(qū)的特點，一是地廣人稀、生態(tài)脆弱；二是自然經濟與市場經濟、工業(yè)化并存，城鄉(xiāng)發(fā)展呈現為“二元結構”。內蒙古和甘肅等省區(qū)東西橫跨上千公里，地域遼闊的西藏和青海人口不過數百萬。在西部發(fā)展中，遠離經濟中心的小城鎮(zhèn)建設并不能充分滿足脫貧、環(huán)保、工業(yè)化、生成市場化力量等方面要求。人口適度向大中城市集中是合理的戰(zhàn)略取向。2004年3月《國務院關于進一步推進西部大開發(fā)的若干意見》指出，要“依托水陸交通干線，重點發(fā)展一批中心城市，形成新的經濟增長極”；要“支持重點地帶優(yōu)勢產業(yè)及企業(yè)加快發(fā)展，在項目布局、市場體系建設、信貸投入、利用國內外資金等方面給予扶持和幫助”；要“對西部地區(qū)經濟技術開發(fā)區(qū)、國家級高新技術產業(yè)開發(fā)區(qū)的園區(qū)內基礎設施建設貸款，繼續(xù)提供財政貼息支持”。顯然，按照國務院的這個戰(zhàn)略部署，圍繞西部經濟中心城市的“政策區(qū)”建設應當繼續(xù)加強而不是削弱。

　　我國中部地區(qū)六省區(qū)的基本特點，一是農業(yè)相對發(fā)達，二是人口高度密集。其中僅河南一個省的人口就超過一億人，接近東北三省的人口總和。一方面，這些省區(qū)農村剩余勞動力轉出的歷史任務極其繁重；另一方面，這些省區(qū)的工業(yè)構成以再生產鏈上游的能源礦產采掘和初步冶煉加工為主。工業(yè)化、城市化水平不能滿足農村剩余勞動力轉出需要的矛盾已經構成對中部地區(qū)經濟發(fā)展的嚴重威脅。目前沿海地區(qū)對中部農村剩余勞動力的吸納程度已趨近于飽和。如果此后一段時期內人民幣出現升值，外向型經濟為主的沿海地區(qū)就會出現對勞動力需求的縮減，中部地區(qū)就可能面臨嚴重的就業(yè)危機。溫家寶總理在2004年政府工作報告中指出，中部地區(qū)要“加快改革開放和發(fā)展步伐”，要“加強基礎設施建設”，要“發(fā)展有競爭力的制造業(yè)和高新技術產業(yè)”，要“提高工業(yè)化和城鎮(zhèn)化水平”。同樣，按照這個戰(zhàn)略部署，中部地區(qū)的“政策區(qū)”建設仍應在創(chuàng)新基礎上進一步加強。

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