地方政府投資饑渴癥和預算軟約束是其“制造”經濟過熱的兩個原因

　　避免經濟過熱辦法之一就是從制度上規范中央與地方關系

　　本報記者 劉國旺

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　　“此次投資過熱背后的主角是地方政府……”

　　“從理論上講，中國的地方政府并不能制造總需求，更沒有權力印鈔票，甚至不能搞地方債發行財政赤字，因此根本不可能制造出經濟過熱……”

　　在宏觀調控各項措施逐步落實、預期目標一步步實現的時候，導致此次局部經濟過熱的深層次原因引起熱烈討論。其中，地方政府的作用成為爭論的兩大焦點之一。

　　地方政府為何能“制造”過熱？

　　顯然，地方政府對于推動此次經濟過熱的確起到了重要作用。據統計，今年上半年中央項目投資為3370億元，同比僅增長1.3%?鴉而地方項目則達到了18474億元，增長率達38.5%。

　　在許多城市的“十五計劃”當中，前三位“支柱產業”都是電子、信息工程、汽車、生物醫藥等，重復建設勢所難免。此外，還有一大批市政項目、政府辦公大樓、廣場、超寬的馬路、豪華的國際會議中心和體育運動場所。許多高速公路、機場、橋梁、開發區也紛紛上馬。以2003年上半年為例，省、市兩級正在興建的展覽場館就有122個，其中亞洲之最或者世界之最的場館、大廈有45個，僅這些預算資金就高達2500億元。截止至2003年底，省會城市正在新建的購物中心超過600家，總投資超過了3000億元，僅此一項比鋼鐵行業投資的兩倍還多。

　　那么，地方政府是如何籌集或調動如此數量的資金的呢？其中最大的“秘密”就在于，地方政府掌握的土地資源、對地方稅收資源和金融機構的實際控制為投資擴張提供了可能。土地、稅收管理機構目前雖是縱向管理，但在地方行政機構和地方領導的“協調”下，有時不得不從“長遠”考慮和從“工作”出發，在某些不合規事項和環節上與地方政府“合作”，放松管理。

　　如果再對我國目前所處的經濟社會發展階段進行分析，地方政府的“神通”就徹底真相大白了。從收入水平看，中國已跨入人均GDP一千美元的時期，消費結構正從萬元升級至十幾萬、幾十萬元階段，住房和汽車成為這一階段的消費熱點。這幾股力量形成合力，對土地、能源、重要原材料、交通、市政形成嚴重依賴，需求不斷攀升。而恰恰在這些領域，我國還沒有進行實質性的市場化改革，行政壟斷力量優勢明顯，政府的有形之手在其中的支配力仍然非常強大。在目前的政府體制和片面政績觀的強力引導下，地方政府很容易將上述公共資源轉移給個別企業，造成企業在投資決策時低估成本，高估收益，投資熱情焉能不高漲？

　　在這方面，被查處的江蘇“鐵本”提供了一個很好的標本。有專家測算，該鋼鐵企業依靠違規的低價占地、違反環保法律和拖欠工程款等幾項節省了22.5%的投資成本。這些本應由投資者自身承擔的經濟、環境和社會成本，就這樣通過地方政府的“暗渡陳倉”轉嫁給社會，從企業的成本賬中悄然“蒸發”，并轉化為高額利潤。

　　從制度上規范中央與地方關系

　　國資委經濟研究中心宏觀部主任趙曉博士認為，從理論上講，中國的地方政府并不能制造總需求，更沒有權力印鈔票，甚至不能搞地方債發行財政赤字，因此根本不可能制造出“經濟過熱”以及經濟周期來。他認為，實際上地方政府的投資沖動屬于“體制沖動”。所謂“體制沖動”，主要是指分稅制改革以后中央和地方之間財權和事權方面分配的不對稱——財政總支出大約65%集中在省以下的地方政府，地方政府收入方面卻沒有取得相應的權利，因此將發展地方經濟放到至高無上的地步。

　　北京大學經濟學院劉偉教授指出，當市場逐漸成為配置資源的基礎性力量后，地方政府自身相對獨立的利益目標不斷增大，責任約束增強，因此在相當程度上以推動地方經濟增長為首要目標，與中央政策目標出現一定差異。

　　所有以上因素，再加上大家常說的政府官員考評機制，使我們不得不認真思考如何從深層次對待中央和地方的關系，以減輕由此帶來的宏觀經濟波動。

　　中國人民大學行政管理系主任毛壽龍教授認為，中國是一個行政性高度集權的國家。這表明，中央政府對于其任何地方單位有最終的權力。只要中央愿意，任何事情都可以在中央層次上作出決策，地方缺乏正式的自主權。但是，由于中國是一個大國，不可能完全由中央來統一領導，地方實際擁有各種各樣非規則意義上的自主權，包括人事、財政與事權。也就是說，從實際運作來看，在人事、財政和事權方面，中央與地方之間缺乏憲政規則意義上的明確劃分。因此，在具體事情上，中央與地方各級政府往往進行無規則的博弈。中央盡管占據著法律上的優勢，但地方往往在有些方面掌握著很大的主動權和靈活性，甚至全權行使中央所有權力。雙方之間這種不確定的力量消長，自然會對宏觀經濟形成一種不穩定的沖擊。因此，從憲政意義上理順中央與地方關系是非常重要的。

　　同時，正像許多人呼吁的那樣，應該進一步改革目前的財稅體制，使中央與地方之間財權和事權的劃分更加平衡。

　　還要從各方面加強對稅收減免的規范，規范地方政府對公眾資源的轉移行為等，以遏制地方政府因此產生的投資饑渴癥和預算軟約束。當然，加大對能源、交通、土地等壟斷行業的市場化改革，制約地方政府的有形之手，更是釜底抽薪的治本之策。

　　成也蕭何，敗也蕭何。我國許多的改革創新之舉都起源于地方，地方政府之間的競爭也成為我國經濟發展、制度創新的重要力量，并為國際上所稱道。但是，地方政府的確充當了經濟局部過熱的推波助瀾者。地方政府的這種兩面性，在這次經濟波動和宏觀調控中又一次顯露。如何使地方政府“揚長避短”，值得我們認真、冷靜地思考。