王全興 汪敏

　　農民是殘缺的市場主體

　　市場主體以其在經濟運行中的職能為標準，可劃分為投資者、經營者、消費者和勞動者。農民在市場上的法律地位可以分別從這四種主體類型進行考察，在現行體制和法規政

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策框架下，無論從哪種角度考察都可發現，農民作為市場主體都存在諸多缺陷。

　　(一)經營者

　　所謂經營者，即依法獲準進入市場，從事商品生產經營的市場主體。經營可分為農業經營與非農業經營。農民作為經營者亦可分為農業經營者和非農業經營者(如個體工商戶)。

　　經營者在依法核定的經營范圍內享有自主經營權，即在確定了具體的生產經營項目之后，經營者有權決定生產什么、生產多少、如何生產、如何定價等。農民的經營權可追溯至中國明清時期，在經過了兩千多年的演化之后，農民基本上具備比較完整的自主經營權，包括自由遷徙權、自由種植權、自由支配勞動時間權、自由支配勞動產品權、自由占有土地權。然而就目前農民的經營情形看，社會似乎不僅沒有進步反而是在倒退，作為農業經營者，農民要種什么、種多少、賣什么價、賣給誰，并非完全是自主的。換句話說，農民的土地承包權中除了占有權基本完整地賦予給了農民之外，使用權、收益權和處分權都不同程度地受到了限制。在20多年的改革中，土地產權改革并沒有與時俱進，土地使用權沒有完全落實到農民手中。

　　如果說封建社會農民的獨立經營權源自其對生產資料享有圓滿的所有權(占有、使用、收益及處分)，那么，現行土地制度就是農民無法自主經營的首要原因所在。農民只是名義上的土地所有權人，實際上土地是國家控制下的集體所有，國家想什么時候征用就什么時候征用，國家想用來干什么就用來干什么。例如，現在推行的退耕還林政策是旨在推行可持續發展的戰略性措施，但對農民而言未必是件好事。根據政策，每畝地退耕之后，國家每年提供200斤糧食，20元現金，共補8年。對很多農民來說，這是硬性規定的任務，不想退也得退。可是某些地區在政策實施過程中出現了種種問題，退耕之后，資金和樹種無法到位，對復耕農民的補償機制也不成熟，因此，最終受害的還是農民。歸根結底，出現這種現象的根本原因還是農民對土地沒有自主經營權。

　　其次，改革中出臺的某些政策也在一定程度上限制了農民的自主經營權。例如，糧、棉、油合同定購政策限制了農民種什么以及種多少的自主權。而盡管如此，仍然有部分農民對糧、棉、油合同定購政策持贊成態度，原因就在于我國的糧食流通體制，因為國家一直是通過基層糧站以保護價收購農民的糧食，再以市場價出售。這種糧食流通體制的本意是通過收購農民的余糧來提高農民的農業收入，但事實上，對糧食過分的保護降低了其市場競爭力，近年來，農民的糧食越來越難賣出去，國產糧作物在市場中艱難求生。另外，由于自1998年糧食改革以來，糧站必須執行“順價銷售”的規定，即只有當市場價高于收購價時糧站才會向市場出售糧食，糧價持續低迷致使糧站必然承受損失，而糧站為了生存將自己的虧損通過種種方式轉嫁給農民，并且，在市場價高于保護價時仍按保護價收購，這種限制農民自主定價權的做法在一定程度上損害了農民的利益。

　　(二)投資者

　　除了《鄉鎮企業法》對農民和農民集體可投資于鄉鎮企業作出規定外，幾乎沒有農民作為投資者的專門規定。

　　對農民而言，土地是最重要財產。然而，農民沒有以土地進行投資的主體資格，這也根源于土地制度。

　　現行立法關于農村土地產權的規定可見諸《憲法》、《土地管理法》、《農村土地承包法》等法律法規。農村土地產權有農村土地的集體所有權和農民(農戶)使用權等形式，從國家、集體、農戶三者關系看存在兩大問題：一是國家權力凌駕于集體土地所有權和農民土地使用權之上，致使其各項權能不完整。只要是出于“公共利益”需要，國家有權對農民擁有使用權的土地進行征收，不論農民土地使用權是否到期，也無論是否給予集體或農民以補償。這實際上賦予了國家對土地的絕對壟斷權。二是土地產權主體不明確。首先，法律只是籠統地規定土地集體所有，而農村集體有鄉、村、組三級，所有權歸屬沒有具體規定，所有權內容也沒有嚴格限定；其次，農民的土地使用權不穩定，使用權的具體內容也沒有界定；再次，土地的收益權與處分權在各主體之間沒有界定清楚。

　　正因為如此，商業性征地一直是先由政府強行將土地征收為國有，再將其使用權倒賣給開發商。所以，這20多年來，農民未能享受到或者沒有充分享受到由于市場化、工業化、城市化程度的提高而得以提高的土地價值收益，據說這種收益約達2萬億元以上。即使在農民集體可以處置土地的場合，充當集體所有權主體的一般是村委會，或者可以說是村長和村委會少數人。作為當地村民的社區性自治組織，村委會依法享有集體土地的發包權�煵⒛芤婪ㄍㄟ^一定程序調整農戶的土地承包經營權�熯@種集體所有的、以前沒有明確界定產權的土地制度和土地承包經營權的不穩定導致鄉鎮政府和村社區組織掌握了土地產權束中的讓渡權和處置權�熂凑{整土地資源的權力和對外交易土地資源的權力。

　　(三)勞動者

　　勞動者是指在法定勞動年齡內具有勞動能力的公民，包括農業勞動者和非農業勞動者。農民作為勞動者，既可以是農業勞動者也可以是非農業勞動者。

　　農民作為農業勞動者時其實就是農業經營者。在人民公社體制下，農民只是“將勞動力交付給土地”的農業勞動者，而不是農業經營者；實行年產承包責任制后，農民既是農業勞動者，也是農業經營者。

　　此外，農民還有兩種非常重要的非農業勞動者資格：(1)農村剩余勞動力。即實際處于失業狀態的農民。這是不同于城鎮失業人員的主體，雖然在一定程度上被納入勞動法的調整范圍，具備成為勞動法意義上勞動者的資格，但無資格享有失業保險待遇，其就業權的內容和實現條件與城鎮失業人員不處于平等地位，在勞動力市場上受到源于正式制度和非正式制度的多種歧視。(2)農民工。簡稱民工，即“離土又離鄉”，在城鎮受雇于用人單位的農民，而不包括在鄉鎮企業勞動的農民和從事個體經營或自謀職業的農民。農民工與用人單位的勞動關系雖然受勞動法調整，但其勞動權利的實際享有水平明顯低于城鎮職工，尤其是很少被納入城鎮社會保險的覆蓋范圍，即使被納入城鎮社會保覆蓋險范圍的少量農民工，其社會保險待遇也低于城鎮職工。可見，在相對于用人單位是弱者的勞動者中，農民工是更弱者。

　　(四)消費者

　　《消費者權益保護法》將消費者界定為為生活消費需要而購買、使用商品或接受服務的居民，并在第54條規定，農民購買、使用直接用于農業生產的生產資料，參照本法執行。從理論上說，作為生產消費者的農民被視為消費者，而實際上，較之城鎮消費者至少有以下幾點不同：(1)由于農民購買力低于城鎮居民，其消費水平亦低于一般城鎮居民。(2)農民受自身教育程度和知識結構的限制，比城鎮消費者更容易被假冒偽劣產品坑害。(3)農民購買和使用農用生產資料的風險，既是生產風險，也是生存保障風險，其風險程度高于城鎮居民的生活消費風險。(4)消費者協會的維權資源主要用于一般消費者，對購買、使用農用生產資料的農民的權益保護則力不從心。可見，在相對于經營者是弱者的消費者中，農民是更弱者。

　　確立農民完整市場主體地位的對策

　　在黨和國家高度重視“三農”問題的今天，針對農民的市場主體地位殘缺的現狀，賦予農民完整的市場主體地位，需要堅持以下六項原則：

　　(一)減少農民與富裕農民并重

　　有種觀點認為，解決“三農”問題的出路在于減少農民，包括減少職業意義上的農民和身份意義上的農民。從工業化和城市化的進程看，這是必然趨勢。美國等西方國家的確是通過減少農民，促進工業與農業的互動，迅速地完成了經濟轉型。然而，我國要解決“三農”問題，并非單純地減少農民即可達到目的，各國三農情勢的差異不可忽視。拿美國來說，其農場規模是中國的幾百倍之多，一個農民一年生產所得可供養一百多人，其中一個重要原因在于人均土地資源較之中國要豐富得多。中國不可一味強調減少農民，須知，減少農民只是手段，目的是富民，是讓農民在向市民轉化的過程中走向共同富裕，既使市民化的農民成為富民，又使未市民化的農民成為富民。中國的一些實踐表明，即使減少農民，也未必能實現富民目的，甚至有可能增加貧民，既使市民化的農民成為貧民，又使未市民化的農民，尤其是農業生產者成為貧民。許多地方大規模圈地而忽視失地農民利益，就是如此。

　　既然工業化必然減少職業農民，城市化必然減少身份農民，在工業化、城市化進程中就不能只以減少農民為政策目標，而應當把富裕農民作為主要政策目標。這就要求將著重點放在促進農民致富上，以農民脫貧致富的可行性來限制工業化、城市化的速度。作為一個有9億多農民的發展中大國，追求減少農民的目標切忌急躁，追求富裕農民的目標則應當有緊迫感。還應當注意的是，減少職業農民已遇到了“386159部隊”即農村中的婦女、少年、老年勞動力。務農的現實難題，這既無助于農村和農業的發展，也無助于經濟和社會的穩定。因而，需要通過提高農業的地位和職業農民的收入來實現職業農民的素質提高與數量減少同步。

　　(二)市場機制和政府干預并重

　　“三農”問題的形成與計劃經濟體制有密切聯系，在計劃經濟體制下，以犧牲“三農”利益為代價優先發展工業和城市一直是我國發展策略的重要內容。因而，解決“三農”問題，必然要走市場化道路，即利用市場機制來沖破傳統的城鄉隔離，解除政府強加給農民的行政束縛，從而為發展“三農”，尤其為農民自主經營、自由流動創造市場環境。值得注意的是，無論在哪個市場經濟國家，農業的市場化程度都低于非農產業，以扶持和保護農業為內容的政府干預是農業發展的必要條件。農業是弱質產業，我國“三農”的弱勢地位更為突出。市場機制是助強欺弱、嫌貧愛富的機制，如果不負責任地把農民完全推向市場，讓其與強者自由競爭，勢必更弱。為此，在市場化的同時，不能放棄政府干預，而應當優化政府干預，現階段，特別要強調政府在解決“三農”問題上的正確定位，落實政府解決“三農”問題的責任，尤其是政府以信息指導、經濟資助、科技扶持、社會保障等手段，增強“三農”的市場競爭力的責任。

　　(三)反歧視與偏重保護并重

　　從法律和實然兩個層面給予農民以完整的市場主體地位，面臨著反歧視與偏重保護兩重任務。反歧視是要給農民以“國民待遇”，實現農民與非農民之間的形式平等；偏重保護是要把農民視為弱者而給予傾斜政策，實現農民與非農民之間的實質平等。反歧視是偏重保護的前提，偏重保護是反歧視的延伸。我國現階段在反歧視和偏重保護兩方面都存在嚴重問題，不過反歧視顯得更為急迫，但如只反歧視而忽視偏重保護就不能鞏固反歧視的成果。就反歧視而言，主要是清理、廢止現行政策法規中歧視農民的規定，并加快改革以消除歧視濃民的體制性原因，賦予農民與非農民平等的民事主體地位特別是保障農自主行使經營權、投資權和勞動權。在農民獲得“國民待遇”的基礎上，基于犧牲“三農”利益的歷史�熃o予農民以適當的補償�牪⒒�于農民在事實上的弱者地位�煂�農民實行傾斜政策�熃o予幫助、優惠和特殊保護。

　　(四)國家保護與團體維權并重

　　國家無疑是農民利益的最重要的保護主體，特別是在中國，“三農”問題是國家政策的產物，國家對保護農民利益負有最大責任。但是，如果把國家作為保護農民利益的唯一主體，不僅會使農民過多地依賴國家而缺乏自我保護和自我發展意識，還會使農民利益難以得到穩定的保護。因為國家政策受到不同利益集團之間沖突的左右，農民作為弱勢群體，其利益要求在不同群體利益沖突中難以得到國家的重視和持續支持。改革以來農民利益保護出現大起大落的實踐，也說明了這一點。市場經濟國家的實踐表明，建立代表和維護農民利益的團體，是國家的農民利益保護政策得以持續和穩定的必要條件。如，澳大利亞農民聯合會就是由多個維護自己利益的農民組織組成的農民團體，它代表農民的利益向政府提出政策設想�煚幦�兩院和執政黨的支持�熗瑫r也對政府的現行政策提出批評和修正意見。日本的農協的職能，一是通過圍繞流通和金融領域，為小農生產者提供了產前、產中、產后以及資金調劑等多方面的服務，促進生產發展、提高農民收入；二是促使政府采取農產品價格保護政策，呼吁社會增強農業保護意識；三是有效地組織農戶資金，發展農村社會保障；四是充當農戶經營代理人，為農民提供資產管理服務，增加了農民收入，從而阻止了工農、城鄉差別的擴大。而我國，農民利益一直由政府，甚至由農業行政部門和分管農業的領導來代表，農民沒有代表和維護自己利益的團體。這也是“三農”問題賴以持續的一個重要原因。為此，應當提高農民的組織化程度，建立類似于工會的農民團體，從而形成完備的農民利益保護體制。

　　(五)經濟支持與社會保障并重

　　在我國的國民經濟中，農民是經濟上的弱者，其財力和生產力都很落后，惟有獲得經濟支持，才可以在市場競爭中與其他市場主體抗衡。為此，一方面，應當在法律上將農業是“國民經濟的基礎”落到實處，以《農業法》的政策性、綱要性規定為依據，充實、細化農業立法；另一方面，在發展規劃、產業政策、財政、稅收、金融、價格等宏觀調控立法和商業、工業、科技、土地、環保、鄉鎮企業等立法中，就解決“三農”問題所需要的資金投入、農村產業結構調整、農產品流通和加工貿易、農業科技推廣和運用、農業保險、農業用地保護、鄉村財政等條件規定具體的對策。

　　在市場競爭中，農民面臨著比其他市場主體更大的風險。完善的社會保障體系是維系安全的基礎。在把農民推向市場和給農民以經濟支持的同時，為保障市場競爭的持續和經濟、社會的安全，必須逐步建立和健全適應農民成為市場主體的社會保障體系。其要點包括：(1)把已市民化的農民納入城鎮社會保障體系，使其享有與市民同等的社會保障待遇。(2)建立農村社會保障體系，把養老保險、醫療保險作為其優先和重點項目。(3)針對農民工建立既獨立又與城鎮社會保障和農村社會保障銜接和可轉換的農民工社會保險。(4)多方籌集農民社會保障資金，其中要明確政府的財政責任，特別是要從農民對國家所作的財政貢獻和因土地“農轉非”而轉移的收益中籌集社會保障資金。

　　(六)增加農民收入與提高農民素質并重

　　從現階段看，增加農民收入是解決“三農”問題的關鍵。但從長遠看，要持續、穩定地增加農民收入，關鍵是通過提高農民素質來增強農民的市場競爭力。檢視農民收入難以提高的原因，不難發現，農民的低素質與低收入之間已形成了惡性循環。人力資本的先驅舒爾茨指出，人力資本的投資是經濟發展的決定因素，人口質量低將導致生活資料不足，需要救濟的人越多，社會保障制度建立的成本就越高。不解決農民的素質問題，就難以從根本上解決“三農”問題。

　　我國目前成人文盲高達8507萬，其中2000萬左右為15—50歲的青壯年，70％為女性，90％在農村，50％在西部地區，且每年新增文盲約見50萬。農民素質低，就意味著市場競爭力弱。目前農村剩余勞動力有1.5億，且每年還要新增600多萬人。大量的農民由于素質不高，缺乏就業技能，難以向非農產業和城鎮轉移，也難以在城鎮穩定就業。隨著產業結構的調整和升級，市場對勞動力素質的要求越來越高，缺乏轉業技能的農民轉移就業的領域越來越窄，轉移就業的難度越來越大。因此，向農村和農民的教育和培訓加大投入，發展農村普通教育和職業教育事業，應當成為當務之急。其中最為急迫的是失地農民的培訓。對此，有必要強調：(1)失地農民的初始轉崗培訓，應當免費提供。(2)失地農民的后續職業培訓，其費用由政府補貼和失地農民合理分擔。(3)逐步把失地農民培訓工作納入城鎮失業下崗人員再培訓體系。

　　(作者單位：湖南大學法學院）

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