農(nóng)網(wǎng)改造“回頭看”系列報道之二

　　本報記者　姚峰　實習記者　齊薇薇　上海報道

　　一個最基本的質(zhì)疑是：國家當初已經(jīng)為農(nóng)網(wǎng)改造設定了2分錢的還本付息電價，現(xiàn)在為什么突然就不夠了？

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　　是全國所有的用電者替電網(wǎng)公司咽下了投資膨脹的“苦果”。

　　席卷全國的農(nóng)網(wǎng)改造“回頭看”，繼審計風暴、電荒之后，再次將電力系統(tǒng)推向了風暴口。

　　在眾多的疑問中，一個最基本的質(zhì)疑是：國家當初已經(jīng)為農(nóng)網(wǎng)改造設定了2分錢的還本付息電價，現(xiàn)在為什么突然就不夠了？

　　究其原因，電網(wǎng)公司由于成本掌控不嚴，導致投資規(guī)模的膨脹難脫其咎。

　　今年6月15日，國家發(fā)改委調(diào)整了全國電價，總水平平均每千瓦時提高2.2分，而調(diào)價原因中，“解決電網(wǎng)投資還本付息”排在首位。

　　從這個意義上說，是全國所有的用電者替電網(wǎng)公司咽下了投資膨脹的“苦果”。

　　農(nóng)網(wǎng)違規(guī)難問責

　　安徽電力公司一位人士表示，問責農(nóng)網(wǎng)改造違規(guī)的板子并不能完全拍到國家電網(wǎng)公司（以下簡稱國網(wǎng)公司）頭上。“在不少省區(qū)，大電網(wǎng)、地方電網(wǎng)及小水電之間各占一塊，各自為政，相互爭搶市場，重復建設”。

　　從目前所發(fā)生的農(nóng)網(wǎng)改造違規(guī)案件來看，違規(guī)主體多是縣級供電企業(yè)，他認為，現(xiàn)在一個很現(xiàn)實的問題是，由于產(chǎn)權沒有厘清，縣級供電企業(yè)到底歸誰管一直存在爭議，“不歸我們管的企業(yè)，為什么出了事要國網(wǎng)和省網(wǎng)公司負責任？”

　　1998年以前，我國農(nóng)村電網(wǎng)基本上是農(nóng)民自籌資金建起來的，鄉(xiāng)鎮(zhèn)電管站又大多歸屬鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管理，而縣級供電企業(yè)大多歸縣政府管理。所以，在農(nóng)網(wǎng)改造工程開始以后，為加強對農(nóng)電經(jīng)營管理的責任，原國家經(jīng)貿(mào)委1999年下發(fā)《關于進一步做好農(nóng)村電力體制改革工作有關問題的通知》，要求“認真做好省電力公司對躉售縣代管工作，沒有實現(xiàn)代管的要在充分做好工作的前提下，年底前完成代管工作”。

　　為解決上述問題，國網(wǎng)公司對農(nóng)電企業(yè)管理體制進行了改革。幾年來，國網(wǎng)公司對1015個地方躉售縣供電企業(yè)管理體制進行了改革，其中將11個縣公司進行了上劃，1004個縣公司實行了代管，其后在代管的基礎上又對241個縣公司進行了股份制改造，建立了資產(chǎn)紐帶關系。

　　但這種“一刀切”的代管、上劃，卻在實際操作中遇到了強大的阻力。國網(wǎng)公司財務部徐鴻表示，一方面，無論一省一貸或多貸，主要投資主體都是中央電網(wǎng)企業(yè)；另一方面，農(nóng)電管理體制卻十分復雜，所以兩者之間極不適應。

　　邯鄲市電業(yè)局農(nóng)電處副處長王希民介紹，因為他們和肥鄉(xiāng)縣供電局只是“代管”關系，所以市電業(yè)局對縣里發(fā)生的農(nóng)網(wǎng)改造違規(guī)事先并不知情。于是，真正出了問題之后，由于產(chǎn)權關系混亂，根本無法找到可以負責任的單位。

　　他表示，“這種情況在全國都普遍存在。”

　　肥鄉(xiāng)縣供電局的一位領導說，雖然發(fā)改委已經(jīng)查實了該縣農(nóng)網(wǎng)改造存在違規(guī)，但由于農(nóng)電資產(chǎn)的經(jīng)營管理和資產(chǎn)產(chǎn)權關系一直存在著沖突，所以如果要對農(nóng)網(wǎng)改造的違規(guī)進行“問責”，是件非常困難的事。知情人士說，該縣相關責任人除了免職以外，并沒有得到進一步的處理。

　　“全國人民買單”

　　電網(wǎng)公司認為，農(nóng)網(wǎng)改造對于他們來說，是一件“吃力不討好”的事情。作為“德政工程”的農(nóng)網(wǎng)改造，社會效益大于企業(yè)效益。安徽電力公司的這位人士認為，因為農(nóng)網(wǎng)改造資金來自國債和銀行貸款，并不是國家撥款，這些錢都是要電網(wǎng)來還的，“省網(wǎng)公司明顯是替人付賬”。

　　國家電網(wǎng)公司辦公廳的劉海峰認為，農(nóng)電和農(nóng)業(yè)一樣，自身效益比較低，而社會效益大，市場對其配置資源的熱情不高，世界發(fā)達國家都是由政府補貼農(nóng)業(yè)、補貼農(nóng)電。

　　他表示，“兩改一同價”后，還本付息缺口很大，據(jù)測算，國網(wǎng)公司系統(tǒng)農(nóng)網(wǎng)改造每年需還本137億元，付息63億元，計提折舊106億元，增加維護費用32億元；縣城電網(wǎng)改造每年需還本42億元，付息19億元，計提折舊31億元，增加維護費用10億元。另一個壓力是同價后高于城市的那部分供電成本沒有出路，農(nóng)電企業(yè)普遍虧損。并且這種虧損不是靠企業(yè)管理所能解決的，其根本原因在于“同價”減少了售電收入，而“農(nóng)村高于城市的那部分”供電成本的攤銷尚未能妥善解決。徐鴻介紹，2003年，國家電網(wǎng)公司系統(tǒng)多家省公司效益下滑，6家省公司預算虧損，8家省公司資產(chǎn)負債率已超過70％。除網(wǎng)廠分開的影響外，農(nóng)網(wǎng)改造的財務影響是效益下滑的重要原因。

　　雖然國家已經(jīng)批復2分錢的農(nóng)網(wǎng)還貸資金，但各大電網(wǎng)公司都普遍認為這遠遠不夠。國網(wǎng)公司農(nóng)網(wǎng)改造平均需疏導還本付息電價2.65分／千瓦時，而目前2分錢還貸資金由于政策性減免和一些地方電網(wǎng)收繳不力等，實際到位只有1.21分。剔除部分電網(wǎng)已通過銷售電價調(diào)整適當彌補外，尚有1.39分不到位，年還貸資金缺口139億元。如果考慮縣網(wǎng)改造，資金缺口達210億元。中西部地區(qū)由于電量基數(shù)小，單位投入高，缺口更大。

　　根據(jù)華中四省電力公司的預測，2003年兩網(wǎng)改造收支缺口達31億元。

　　為了解決電網(wǎng)還貸的壓力，今年6月15日，國家發(fā)改委調(diào)整了全國電價，平均每千瓦時提高2.2分，而調(diào)價原因中，“解決電網(wǎng)投資還本付息”排在首位。

　　所以，更多的人認為，電網(wǎng)說的顯然不是事實。真正承擔農(nóng)網(wǎng)改造還本付息壓力的是終端消費者，是“全國人民在為電網(wǎng)買單”。

　　一個疑問由此而生，當初國家決定進行農(nóng)網(wǎng)改造時，有沒有考慮電網(wǎng)的還貸能力問題？

　　“膨脹”的農(nóng)網(wǎng)改造

　　實際上，早在1999年，前國家計委在1024號文規(guī)定，原電價中加收的電建基金2分錢轉(zhuǎn)為農(nóng)網(wǎng)改造還貸資金，用于補償農(nóng)網(wǎng)改造新增資產(chǎn)的折舊、財務費用和維護修理費用。而且國家還給予了西部地區(qū)國債轉(zhuǎn)貸資本金由中央財政性建設資金解決的優(yōu)惠政策，另外對農(nóng)網(wǎng)改造還貸期限再延長至20年。應該說，國家早已為電網(wǎng)的農(nóng)網(wǎng)改造還本付息提供了足夠的解決通道。

　　但現(xiàn)在2分錢卻怎么突然就不夠了？

　　原因也許很簡單。知情人士透露，在1999年12月召開的全國農(nóng)村電網(wǎng)建設與改造工作會議上，決定的農(nóng)網(wǎng)改造的總盤子是1900億元，但現(xiàn)在看來，即使拋開縣城電網(wǎng)改造的投入，農(nóng)網(wǎng)改造的投入也已經(jīng)超過2900億，所以“近1000億的差額導致了當初設定的2分錢還本付息電價入不敷出”。

　　那么，這近1000億的差額是怎么出來的？

　　以肥鄉(xiāng)縣為例。該縣現(xiàn)在的農(nóng)民用電價格已經(jīng)是每度0.49元，肥鄉(xiāng)縣供電局的這位領導表示，當?shù)氐摹皟筛囊煌瑑r”已經(jīng)較好地執(zhí)行了下去。那就是說，在發(fā)改委查處肥鄉(xiāng)縣農(nóng)網(wǎng)改造近一半違規(guī)資金的前提下，當?shù)剞r(nóng)網(wǎng)改造還是取得了預先設想的效果，那么，農(nóng)網(wǎng)改造的資金預算到底存在多大黑洞？

　　對此問題，肥鄉(xiāng)縣供電局的這位領導表示，“一下子來這么多錢，縣里面總想多要一點”，所以報的預算難免有些膨脹。而且，“農(nóng)網(wǎng)改造當時都是當作政治任務，要求一定在很短的時間就完成，上報的預算雖然有些擴大，但省里面也就批了。”

　　這種問題也許在全局都存在。1999年，原國家計委基礎產(chǎn)業(yè)發(fā)展司司長宋密表示，農(nóng)網(wǎng)改造存在的主要問題之一就是投資規(guī)模膨脹。宋密直言，當時確定的當期總投資規(guī)模計劃為1400億元；經(jīng)逐省審查，目前批復的各地區(qū)投資總規(guī)模已經(jīng)達到1800億元，據(jù)調(diào)查，各地的投資規(guī)模還在擴大。

　　農(nóng)網(wǎng)改造一般分為主體工程和配套工程。配套工程主要在縣里完成，徐鴻介紹，一些縣公司即使已改制為省公司控股，由于政府干預嚴重，省公司也無法正常管理，有的甚至連省公司派出的總經(jīng)理都無法正常上任。他說：“地方政府經(jīng)常插手物資采購、工程招投標。而且，即使違規(guī)被發(fā)現(xiàn)，地方政府也因為利益糾葛阻撓問題處理。”

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　　聚焦違規(guī)環(huán)節(jié)

　　省電網(wǎng)一下子把責任推到下面，在一些人眼中顯然是不符合事實的。

　　據(jù)一位從1999年就參與農(nóng)網(wǎng)改造投資審核的人士透露，農(nóng)網(wǎng)改造的投資流程，一般是先由省電力公司確定一個總預算盤子，然后分配給各地電力局，分配的依據(jù)是根據(jù)各個電力公司上報的金額，省公司再進行審查。上報的程序是先呈給省農(nóng)電局審查，然后由省計劃部批下來，再根據(jù)這個計劃安排施工隊伍、物資的招投標等。

　　而至于違規(guī)環(huán)節(jié)，他介紹，主體工程主要包括導線、變壓器、線桿等大宗物資，這部分基本上下面沒有權力來定，一般都是由省網(wǎng)公司和市網(wǎng)公司來確定，“這時候，能拿到施工資格和物資供應的基本上都是省公司和市公司的三產(chǎn)企業(yè)。”雖然有嚴格的招投標制度，但招投標都是由省公司負責，“肥水怎能流外人田？”

　　他介紹，三產(chǎn)公司常常都是由當?shù)仉娏β毠�參股的，有些甚至是電力公司領導開的，所以，其供應的物資價格常常要比市面上的價格要高，而更嚴重的是，很多地方存在著“以物抵貸”的情況，農(nóng)網(wǎng)改造的資金就直接到了三產(chǎn)公司的賬上。

　　他直言，不僅僅是農(nóng)網(wǎng)改造，高工資、高福利、高投入甚至已經(jīng)形成了電力系統(tǒng)的一種“文化”。所以，電網(wǎng)可以一邊承受著虧損和低利潤，一邊享受遠遠超過其他行業(yè)的待遇水平。

　　而到農(nóng)網(wǎng)改造竣工后的檢查驗收環(huán)節(jié)，根據(jù)他多次參加驗收的經(jīng)歷，包括后續(xù)的審計，都常常是“走走過場了事”。

　　比如，此前被發(fā)改委“點名批評”的肥鄉(xiāng)縣審計局。該局一位領導認為自己很委屈，因為造成審計出現(xiàn)問題主要是體制上的原因，縣級審計局的處境非常尷尬，審計工作并不獨立。肥鄉(xiāng)縣審計局這位領導聲辯，我們是受當?shù)卣�府領導的。據(jù)他說，關于農(nóng)網(wǎng)改造第一期審計結果出來后就直接報給了縣政府。后來，縣里多個部門對肥鄉(xiāng)縣電力局共計罰款100萬元，其中算到縣審計局名下是10萬元。

　　由于全國農(nóng)村電網(wǎng)建設與改造工程的資本金來源于中央和地方財政債券，剩余部分的投資有關銀行也給予了足額的貸款。因此，宋密之前多次告誡：“一些地區(qū)不同程度地存在著盲目追求高標準的傾向，對農(nóng)網(wǎng)改造經(jīng)濟效益普遍重視不夠，投資規(guī)模越來越大。”