見習記者　李燕玲　北京報道

　　中性財政政策可以視為在政府與市場分工框架下的一種基本政策或常規政策，“這不是一個簡單的政策變化，而是蘊含著戰略目標的轉移”。

　　宏觀經濟政策正在進入一個歷史的轉折關頭。

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　　上周，由財政部組織，邀請專家圍繞中性財政政策的內涵、提法、內容和措施進行探討的專家研討會順利結束。與此同時，財政部分片召集各地財政廳長，聽取他們對下一步財政政策走向以及中性財政政策的看法和意見。

　　在征求社會各界意見之后，實施了7年之久的積極財政政策有可能于不久后正式退出歷史舞臺。

　　恰逢其時

　　財政部部長金人慶在5月27日的世界扶貧大會上，被記者一再追問下，首度拋出“中性財政政策”一詞，博得媒體一陣“爆炒”。緊接著，就是財政部秘而不宣，準備將它以中央文件的形式正式推向歷史舞臺。

　　財政部財政科學研究所劉尚希博士說，轉向中性財政政策是順勢而為。他認為，轉向中性財政政策與當前宏觀經濟形勢的變化密切相關。首先，財政政策作為政府的重要宏觀調控手段，應該根據宏觀經濟狀況來確定和運用。由于結構性矛盾和體制性矛盾長期沒有得到緩解，當前宏觀經濟出現了一種“摩擦性過熱”現象，雖然表現在局部，但有加劇和擴散的風險。

　　而這種“摩擦性過熱”又完全反映在投資方面，投資的過快增長卻是政府與市場行為疊加所致。在這種情形下，如果繼續堅持積極財政政策的取向，不斷地擴張政府投資，就可能出現火上澆油的態勢，抵消當前政府采取的宏觀調控措施。因此，減弱政府投資擴張的力度在當前形勢下十分必要。

　　“其實，學界一直在呼吁積極財政政策淡出，但總沒有找到一個合適的時機。現在這個時機終于到來了：經濟局部過熱，繼續實施積極財政政策已經不合時宜，必須退出。”

　　劉認為，如果繼續實行積極財政政策，將存在極大的風險，最大的風險就是赤字在不斷擴大。積極財政政策手段持續7年，期間僅僅發行的長期建設國債就達到9000億元，累積的財政風險越來越大，財政的可持續性令人關注。

　　劉舉例說，最近憑證式國債發行出現“淡市”現象，就說明擴張性政策正日益接近極限點，如果繼續實施積極財政政策，不排除有爆發財政危機的可能性。

　　還有一個體制復歸的風險，積極財政政策主要內容之一是發行國債，擴大政府投資，這些項目又是通過行政審批的方式，即以行政手段配置資源增加，這樣強化了行政手段，淡化了改革意識，可能形成體制復歸的結果。

　　如何判斷財政政策在轉向中性呢？劉提出了幾個標準，一是政府的投資規模。投資擴張的力度在逐步減弱，就可以認為在向中性財政政策過渡；二是政府赤字的規模在縮小；三是政府的綜合債務逐步縮減。

　　實際上中性財政政策已經開始實施，比如長期建設國債規模的發行規模從去年的1400億元減少至1100億元，長期建設國債收入的投向由過去主要用于重點建設項目擴展至在建工程的后續投入、公共事業項目的欠賬填補等。“這一次的任務就是把大方向最后確定下來，從過去的擴張政策轉向中性”，劉說。

　　不過，兩周前盛洪參加了第一輪專家研討會，他認為，任何時候的財政政策都應該恰當。說到下一步政策的走向，盛洪認為，很多人把積極財政政策與擴張性的財政政策混為一談了，“積極財政政策并不見得一定要增發國債，并不見得要加大政府投入”。他認為，現在應該做的事情，不是討論概念，而是實際去做，比如減稅，逐步減少國債，政府退出一些投資項目，增加民間投入等。“一些所謂的公共工程，一些自然壟斷行業，應該有一套制度來吸引民間投資”，他說。

　　從“總量取向”到“結構取向”

　　贊同中性財政政策的專家普遍認為，它應該包括兩層涵義：總量和結構。從總量上來看，中性財政政策意味著財政政策的實施對宏觀經濟的影響既不擴張，也不緊縮，表現在預算收支上是基本平衡，不搞赤字。在結構上，財政上實行“有保有控”，通過一定的財政手段一方面促進瓶頸、短缺部門的發展，另一方面控制那些偏熱行業的發展，以減少經濟增長過程中出現的結構性扭曲。

　　但有專家批評，轉向中性財政政策是要財政“功成名退”，無為而治。“如果這樣來認識中性財政政策，就陷入了一個誤區”，劉尚希反駁，因為財政是否有“作為”，不能僅僅從對社會供需總量平衡的影響來分析，還要從對整個經濟、社會結構和全面發展的作用來考察；不能只是從擴張或緊縮這樣的干預措施來判斷，還要從財政避免自身成為經濟波動和社會失衡的助推器方面來討論。而后者更為重要。

　　劉尚希說，實際上，財政政策的作為不僅僅是體現在擴張性上，而是表現在對經濟、社會的積極影響，只要是對社會總供需平衡和經濟、社會結構優化有正面的刺激作用，就可以判斷財政政策是有效的，是有作為的。

　　對于中性財政政策的內涵，也有人質疑。

　　中國人民大學財金學院副院長郭慶旺指出，從積極財政政策轉向中性財政政策的提法值得商榷。他認為，中性財政政策所提出的總量上既不擴張也不緊縮，預算收支基本平衡，是不可能做到的。“假使絕對額不變，相對額也是要變的。拿今年的數字來說，即使3198億元的預算赤字保持不變，GDP還是要增長的。那么赤字占GDP的比例會縮小，實際上還是一種緊縮的財政政策。”

　　郭認為，下一步應該由積極財政政策轉向結構性財政政策。結構性財政政策的含義是總量控制，結構調整。其中總量控制指的不僅要控制絕對額，更重要的是要控制相對額，即財政收支占GDP的比例。結構調整的含義是，一是通過財政政策調整來優化經濟結構；二是優化財政收支結構，特別是優化財政支出結構。

　　郭舉例說，像日本、泰國和韓國等都是在上個世紀的60年代到90年代初期實現工業化的關鍵階段，赤字占GDP的比例都在4％－6％之間，而我國2002年這一比例是3％，2003年估計降到2.6％左右。

　　郭認為，結構性財政政策與過去積極財政政策的區別主要體現在兩個方面：一是目標有變，積極財政政策旨在擴大總需求，而結構性財政政策則更注重擴大有效供給；二是手段有變，積極財政政策主要運用國債資金，加大基礎設施投資，而結構性財政政策則主要通過調整支出結構同時運用稅收政策優化經濟結構。

　　針對新財政政策的不同提法，劉尚希調侃說，“孩子一樣，只是名字不一樣”。“大家對實施新政策的必要性有共識，對于經濟結構不合理導致經濟局部過熱看法一致”，劉尚希認為，無論是中性財政政策，還是結構性財政政策，重心都放在結構調整上。

　　為了強調新政策的結構性調整功能，劉尚希把轉向中性財政政策概括為由“總量取向”的財政政策向“結構取向”的財政政策轉變。

　　劉在具體解釋中性財政政策這一功能轉變時，把它與擴張性和緊縮性財政政策作比較。在對國民經濟的作用方向上，擴張性財政政策和緊縮性政策都是一種“逆風向”的反周期操作，防止社會總需求的大起大落引發宏觀經濟的劇烈波動，以及由此導致的種種負面作用。中性財政政策則不是總量的反周期操作，而只是一種結構性的導向型操作。

　　劉認為，轉向中性財政政策有兩個途徑：一是逐步減弱積極財政政策手段的擴張力度，如縮減建設國債規模，逐步壓縮財政赤字；對已經安排的新項目延期施工，對在建項目可依據不同情況，分門別類考慮延緩施工進度，或暫停等。二是優化財政支出結構，調整支出方向，分情況實行“有保有控”的措施。對迫切需要發展的，繼續支持，甚至可以加大力度；而對于一些“長腿”部門，則可以適當控制。

　　轉向之后

　　轉向中性財政政策，恐怕很難有當年積極財政政策登場時的輝煌了，當年的標志性事件是增發1000億元的國債。似乎在一夜之間，政策風向突變，如今，由于總量不變，轉向中性只可能是一種平滑的過渡。

　　“轉向”二字表明財政政策的調整或轉型有一個過渡，不可能采取“急剎車”的方式，客觀上存在一個時滯。“積極財政政策已經實行7年，上了大量的國債項目，不可能馬上完工，還需要財政拿不少錢；2004年安排的3198億元赤字，也無法在一兩年之內消除。”劉尚希說。

　　不過，基于當前宏觀經濟形勢以及中性財政政策的內涵，劉尚希預測，既然中性政策提出來了，赤字一定會縮減，債務要逐步減少直至停發。“到明年，長期建設國債就要停發。”

　　至于財政支出，劉認為，應該多方面兼顧，既有經濟性支出，又有社會性支出，如科學、教育、文化等；既有面向城市的支出，也有投向農村的支出，如農村基礎設施、水利設施、生活條件等；既有購買性支出，又有轉移性支出，如救濟、補貼、貼息等；既有發展性支出，也有維持性或補償性支出，如公共設施維護、生態環境的維護和破壞性開發的補償等。

　　一個棘手的問題是，“在各類支出的背后都隱匿著復雜的利益關系，支出結構的調整很容易在各種利益關系的牽扯中迷失方向。”

　　中國社會科學院財貿所副所長高培勇則建議，不同的支出類型需要區別對待，如基本建設支出要減少，公共事業支出要增加，行政經費支出要減少，教科文衛支出要增加等。

　　比較而言，郭慶旺所提出的結構性財政政策在財政支出的指向上顯得更為明確。他認為，支出當面向兩個方向轉移：一，農村基礎設施，除了道路之外，更加重要的是農田水利設施，衛生設施，包括飲用水、自來水設施，垃圾處理設施等。二是有利于技術進步的支出總量和結構調整，比如增加研究與開發支出，或者施行有利于技術進步的稅收優惠。這兩大塊顯性和隱性支出都是長期戰略性支出，是關系到中國今后持續長期經濟增長能否實現的關鍵。

　　面對新政即將出臺，有知情人士透露，西部地方政府并不歡迎。“他們是積極財政政策的受益者，希望中央政府發行大量國債促進投資，而推中性財政政策則意味著長期建設國債的縮減以至停發。”

　　這位人士認為，西部區域發展并不一定需要國債的方式，還是要靠市場，否則就回到計劃經濟的老路上了。西部地方政府應該調整心態，不能指望政府給大把的投入，而是自己營造一個好的投資環境，吸引外部的投資。“區域經濟的發展最終還是要靠市場”，這位人士說。

　　郭慶旺認為，如果實行中性財政政策，犧牲最大的可能是西部地區，因為東部的國企少，民營企業、股份制企業多。而西部地區主要是老國有企業，因此一旦執行中性財政政策，會造成這些區域國有企業的資金籌措難度加大，財政投資減少。

　　盡管存在著不同的意見，專家認為，轉向中性財政政策仍然是大勢所趨。劉尚希認為，中性財政政策可以視為在政府與市場分工框架下的一種基本政策或常規政策，而擴張或緊縮只是在特點條件下和特點時期的一種特定政策，是“相機選擇”的產物，不具有長期性。因此，“這不是一個簡單的政策變化，而是蘊含著戰略目標的轉移”。