金融穩定制度亟待建立健全

    改革開放二十多年來,我國逐步形成了種類比較齊全的金融機構體系,包括國有獨資商業銀行、股份制商業銀行、城鄉信用合作社、非銀行金融機構、證券公司、投資基金、壽險公司、財產險公司、再保險公司等。這樣一個金融機構體系的形成,為調動我國龐大的居民儲蓄資源,進而形成大規模的投資奠定了良好的基礎。

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    但是,我國金融業在快速擴張的過程中也積累了較高的金融風險。金融穩定的類型通常可以分為金融基本穩定、金融惡化和金融危機三個級別。從金融穩定的分類級別看,我國目前的金融業狀態并不令人滿意。據世界銀行不久前對中國金融業的評價,中國金融業面臨著脆弱性問題。金融業也許是中國經濟最脆弱的部門。盡管金融脆弱性一時被掩蓋了,但脆弱的金融體系將是經濟沉重的負擔。

    比如,一部分成本表現為政府不得不拿出巨額資金為銀行注資。另外,還需要用資金解決其他有問題的金融機構的風險。而且,新增不良貸款將增加財政最后的"買單"成本。即使沒有財政損失,一個不能按照商業原則將資金配置到最有效率的經濟部門的金融體系,最終也會導致經濟增長喪失潛力。因此,金融穩定問題已經成為關系到我國經濟持續健康發展的迫切問題。

    去年,我國設立了中國銀行業監督管理委員會,統一監督管理銀行、金融資產管理公司、信托投資公司及其他存款類金融機構。人民銀行不再承擔上述金融監管職能后,強化了制定和執行貨幣政策的職能,這有利于更好地發揮中央銀行在宏觀調控和防范與化解金融風險中的作用。在去年十屆全國人大常委會修改通過的新《人民銀行法》中,設計了近十個條文,賦予人民銀行維護金融穩定的職能,明確人民銀行為維護金融穩定可以采取的各種法律手段。為加強人民銀行維護金融穩定的力量,人民銀行還設立了金融穩定局,擔當起維護金融穩定的重任。

    然而,金融穩定的制度安排包括哪些方面,如何建立健全我國金融穩定的制度體系,如何平衡金融穩定與道德風險的關系等等,都是當前有待進一步研究的問題。盡管其中有些問題在國內外學術界還都存在著不同的看法和爭議。

    現在,比較公認的說法是,中央銀行促進金融穩定的制度安排主要有四類:一是相對獨立的政策手段,包括監測支付結算系統、宏觀審慎分析、緊急流動性援助、危機協調管理四種手段；二是借助貨幣政策工具來穩定金融體系,包括貨幣信貸政策、短期利率、公開市場操作和信息交流與窗口指導；三是運用金融監管手段來維護金融體系穩定,包括審慎管制與審慎監管；四是運用風險補償制度來維護金融體系穩定。從中國當前金融穩定制度建設的現狀看,這四類金融穩定制度安排都亟待建立健全。

    ■金融穩定的類型通常可以分為金融基本穩定、金融惡化和金融危機三個級別。從金融穩定的分類級別看,我國目前的金融業狀態并不令人滿意。據世界銀行的一項分析,中國金融業面臨著脆弱性問題。盡管金融脆弱性一時被掩蓋了,但脆弱的金融體系將是經濟沉重的負擔。

    ■中央銀行促進金融穩定的制度安排主要有四類:一是相對獨立的政策手段,包括監測支付結算系統、宏觀審慎分析、緊急流動性援助、危機協調管理四種手段；二是借助貨幣政策工具來穩定金融體系,包括貨幣信貸政策、短期利率、公開市場操作和信息交流與窗口指導；三是運用金融監管手段來維護金融體系穩定,包括審慎管制與審慎監管；四是運用風險補償制度來維護金融體系穩定。從我國當前金融穩定制度建設的現狀看,這四類金融穩定制度安排都亟待建立健全。

    獨立的金融穩定制度如何構建,需要從總體上做通盤考慮。

    一、穩步推進支付清算系統建設

    支付清算系統被認為是金融基礎設施的核心。因此,各國中央銀行把支付清算系統的安全性與高效性放在維護金融穩定的首要位置,力求使中央銀行對支付清算系統的監測管理涵蓋與大額資金交易有關的各個領域。而從中國目前看,已經初步形成了以中國現代化支付系統為核心,商業銀行行內系統為基礎,同城清算所并存的支付清算體系。現有的支付工具種類比較齊全,但現金與GDP的比率近20%。這種現象反映了中國非現金支付工具的使用還不夠普遍,在境內境外存在大量使用人民幣的情況。從金融穩定的角度看,現行支付結算體系存在三個主要問題。

    一是由于人民銀行負責支付清算系統的建設和相關標準的制定,而中國銀監會負責對銀行卡業務的監管及相應的資金交易。這部分風險監管尚游離在人民銀行的支付系統監管之外,對支付系統的穩定性造成一定的不利影響。

    二是支付的最終性問題。這個問題的關鍵是已經完成結算的支付是否可以撤銷,是否是無條件的。尤其是參與清算的金融機構破產情況下的支付最終性。一般而言,從違約到破產通常需要一定的時間。市場參與者在破產情況下進行支付是否有效,還有待于法律的確認。

    三是軋差安排的法律確認。這是一個關系到結算及時性的問題。在我國目前的批量支付系統中,支付從交易開始到結算通常需要較長的時間,如果參與者在規定的時間出現流動性不足或者已經進入解散清算程序,不能結清其在批量支付系統中軋差結果,就需要應用法律上已確認的軋差安排:要么廢除已經產生的軋差結果,將參與清算的破產金融機構未結算的全部支付撤銷,這可能會影響其他參與者；要么采取有效的救助措施完成結算,這可能會影響到系統的運行者。我國現行法律還沒有關于軋差安排的專門條款或者司法解釋,在實際操作中也不存在廢除軋差結果的做法,已有的做法是破產參與者引起的損失都由中央銀行兜底。這種做法會使參與者淡化風險意識,也不利于支付服務的市場化發展。

    二、微觀審慎監管與宏觀審慎分析

    有人認為,金融監管的職責和金融穩定的職責是等同的,從根源上說,這種認識可能來源于這種信念,即如果每一家金融機構都好,那么這個金融體系就好。這種認識又來源于金融系統的危機通常發生在當某一家機構倒閉從而引發其他金融機構的倒閉。

    然而,如果焦點僅集中在單個金融機構的微觀審慎監管,就可能忽略宏觀層面的其他更為重要的風險。國內外的研究表明,最大的信貸風險總是發生在經濟周期的波峰時期,也就是說正是這時候,經濟開始滑坡。如果應用微觀審慎監管的傳統指標分析,風險看上去就是最小的。而且,金融機構行為具有順周期現象。當經濟前景好時,銀行都愿意貸款,而當經濟下滑時,謹慎的銀行比其競爭對手先行一步減少貸款,由于銀行都對相同的外部環境作出反應,不可避免導致羊群效應,從而導致實體經濟的劇烈波動。

    鑒于此,中央銀行應引入前瞻性的宏觀審慎分析手段來提高度量整體風險的能力,諸如壓力測試、事先預防以及全周期風險評估等技術。另一方面,許多國家央行開始定期發布《金融穩定報告》,從宏觀經濟、金融體系和實體經濟三個層面分析宏觀金融風險,向市場提示風險。這也是宏觀審慎分析的重要內容之一。

    借鑒世界銀行和國際貨幣基金組織的"金融部門評估項目"(FSAP)的分析技術,中國采用以下三種分析工具作為宏觀審慎分析的重要手段。

    1、金融穩健指標(FSI)。金融穩健指標是基金組織為監測一個經濟體金融機構和市場的穩健程度,以及金融機構的客戶(包括公司部門和居民部門)的穩健程度而編制的一系列指標,它用來分析和評價金融體系的實力和脆弱性。金融穩健指標包括核心指標和鼓勵指標兩類。中國已經初步開展了中國金融穩定統計體系的創建工作。金融穩定統計將是人民銀行實施維護金融穩定職能的一項重要基礎工作。

    2、壓力測試。壓力測試是對金融穩健指標分析的有效補充。壓力測試的目標是,通過分析宏觀經濟變量的變動可能對金融體系穩健性帶來的影響,來對因宏觀經濟與金融部門之間具有的內在聯系而產生的風險和脆弱性進行評估。FSAP評估的風險主要來源于利率、匯率、信貸、流動性以及資產價格的變動。為對這些風險的影響進行評估,壓力測試采用幾種不同的方法來衡量宏觀經濟沖擊對金融穩健指標帶來的影響,以達到評估金融部門潛在脆弱性的目的。

    3、標準與準則評估。FSAP另一項內容是對金融部門標準和準則的執行情況進行評估。FSAP下涉及的標準與準則評估目前最多涉及9個領域。目前,這些分析工具日益成為人民銀行進行宏觀審慎分析,向市場提示風險的重要手段。

    三、緊急流動性援助與防范道德風險的權衡

    中央銀行維護宏觀金融穩定有兩個其他機構不具備的特殊條件,一是其最后貸款人職能,二是負責支付結算體系的安全高效運行。作為銀行的銀行,各國中央銀行大都承擔最后貸款人職能(歐元區成員國的央行除外),中國人民銀行也不例外。作為金融機構的最后貸款人,中國人民銀行承擔著對有關金融機構流動性監控、救助有問題金融機構以防范系統性金融風險的職責。當金融機構出現支付困難,同時又難以從其他渠道獲得流動性時,該金融機構只有向中央銀行申請流動性支持(如果該機構還想繼續運營的話)。因此,如果一個具有系統性特征的金融機構出現了流動性風險,在沒有存款保險制度的情況下,中央銀行從維護宏觀金融穩定和保護存款人的角度出發,就必須提供流動性支持,否則就有可能導致系統性金融風險,甚至金融動蕩。

    最后貸款人職能,又稱為緊急流動性援助,也許是中央銀行用于處理金融不穩定的最傳統的工具。它包括了通過公開市場操作對整個金融體系提供流動性和通過對個別金融機構貸款提供流動性。然而,流動性支持可能對金融機構行為產生兩種逆向效應,一是給予金融機構管理層冒險激勵以得到更多的隱性的援助補貼；二是金融機構債權人因存在政府會出面援助有問題金融機構的預期而降低對金融機構行為的監督和選擇。由于道德風險的可能,經濟學家提出各種解決措施,包括對有問題金融機構征收懲罰性利率；提供緊急貸款時采取"建設性的模糊"的策略,即事先不宣布對其提供流動性援助的相機抉擇策略；要求有問題金融機構提供抵押品的做法以及組織私營部門參與救助有問題機構。

    我國目前對緊急流動性援助的制度安排還僅僅體現在央行與財政部發布的《地方政府向中央專項借款管理規定》和人民銀行有關緊急貸款的管理規定。緊急貸款主要用于幫助發生支付危機的金融機構緩解支付壓力、恢復信譽,防止出現系統性或區域性金融風險而發放的人民幣貸款。緊急貸款僅限用于兌付自然人存款的本金和合法利息,并優先用于兌付小額儲蓄存款。而地方政府向中央專項借款則是用于解決地方要關閉的農村合作基金會、各類信托投資公司、城市商業銀行、城市信用社的個人債務和合法外債。

    目前的實踐看,緊急貸款大多數是在關閉金融機構后為確保社會穩定代金融機構兌付存款而發放的,本質上是隱性的全額存款保險制度。而地方政府的專項借款著眼點也僅是限于強調中央和地方責任劃分與利益協調和個案處理的工作程序。這在一定程度上體現了"建設性模糊"的原則,但對于央行實施"最后貸款人"職能的前提條件沒有明確規定,也有悖于"緊急流動性援助應限于暫時流動性問題的機構而非資不抵債的機構"的原則,因此,可能導致金融機構道德風險突出。在"最后貸款人"機制設計上如何尋求高度金融穩定與低道德風險的平衡仍是我們面臨的一大挑戰。

    當前,我國應明確中央銀行行使最后貸款人職能的先決條件。中央銀行在行使最后貸款人職能時應當有其決策標準。也就是說,并非對每個有問題金融機構,中央銀行都一律提供流動性支持。當有問題金融機構申請中央銀行流動性支持時,中央銀行一要看該機構是否具有系統性特征,即該機構的破產是否會引發系統性金融風險,二要看該機構是否已經資不抵債。人民銀行應當建立一套指標體系,以判斷有問題機構的風險狀況及其風險特征,從而為其是否行使最后貸款人職能提供決策依據。

    四、協調建設危機管理的應急機制

    防范金融危機要立足于早分析、早校正。要盡快建立金融機構的風險預警系統和完善風險處置措施,尤其在由于個別金融機構風險引發的金融危機中,要有一些機制和措施及時地發現金融機構的風險,使得金融機構在風險加大或資產質量變差的情況下,有足夠的壓力盡快地加以糾正,這就是"及時校正措施"。同時,對于國際金融危機的不可預測性、傳染性和危害性,也需要我們通過建立長效的危機應急處理機制才可能在突發性金融危機發生時將損失降至最低、將風險控制在最小范圍內。

    近年來,中國政府采取一系列措施,確保經濟金融的平穩運行,為抵御金融風險提供了強有力的保障。但是,中國金融體系依然面臨著許多風險和挑戰。只有通過建立有效的風險應急機制,才可能在風險發生時將損失降至最低、將風險控制在最小范圍內。我們需要建立金融危機應急組織體系,統一制定和部署金融應急處理方案及其組織實施。此外,在應急處理機制上,我們還需要做一些基礎工作,包括建立金融應急信息共享機制,建立金融應急備份系統和中央銀行的緊急流動性支持系統。

    1、危機應急組織體系。統一制定和部署金融應急處理方案及其組織實施。人民銀行總行、分行以及中心支行要建立相應的應急小組。

    2、金融應急信息共享機制。首先,中央銀行和其他各個監管部門,應就監管信息的溝通建立相應制度；其次,中央銀行與各有關涉及應急處理機制的政府部門建立應急信息共享機制；再次,涉及金融穩定評估的各個部門之間應建立信息交換機制。

    3、金融應急備份系統。包括備份的支付結算網絡、備份的數據庫和數據處理中心、備份的計算機網絡系統、備份的工作場所、備份的辦公網絡系統等等。建立有效的金融應急備份系統,可以在金融危機發生時保證金融業務的連續性,即使在金融系統遭受大范圍破壞后也能夠迅速恢復。

    4、央行緊急流動性支持系統。當危機或突發事件發生時,中央銀行應急小組應當根據實際情況,及時判斷并決定是否向金融體系提供足夠的流動性支持。

    五、建立健全金融機構市場退出機制

    金融機構市場退出機制的主要內容應當包括法律框架、處置主體、處置手段、損失分擔和不良債權管理等五個方面。目前看,中國有問題金融機構市場退出機制存在的缺陷較多,問題突出。主要體現在:(1)金融機構市場退出的法律框架不完善。目前實行的《金融機構撤銷條例》,從本質上講是一部關于金融機構行政關閉的法規,相對比較簡單,離真正規范金融機構破產行為的法律還有很大差距；(2)有問題金融機構風險救助的手段缺陷。到目前人民銀行已對全國幾百家金融機構進行了行政關閉,其中只有廣國投參照《企業破產法(試行)》和國際慣例依法進入破產程序。而行政關閉的方式在操作中也存在問題,造成除極個別機構外,絕大部分機構仍處于漫長的關閉過程之中；(3)行政性關閉導致最終責任仍然落到政府部門。行政性關閉扭曲了金融機構的有限責任性質,金融機構追求高風險運作的道德風險、存款人不關心金融機構運行的道德風險,以及借款人逃廢債務的道德風險在一定程度上被進一步激發。

    長遠來看,我國需要建立優勝劣汰的激勵機制,加強市場約束的力量,既能保持金融穩定,又能防范道德風險。對金融機構市場退出的制度安排,需要考慮兩方面的平衡。從短期來看要解決銀行倒閉和信用崩潰問題,從中長期來看則需要防止出現道德風險和促進一個健康銀行體系的建立問題。其中,政府干預的原則、方式與程度是制度安排的關鍵。中國應積極創造條件來完善以市場為基礎的金融機構市場退出制度安排,逐步減少政府對有問題銀行處理的直接干預。在金融機構市場退出制度安排上,盡可能按照市場化原則處理,引入市場手段、建立市場激勵機制與政府按規則干預的原則。

                     促進金融穩定的制度安排
                工  具                   金融穩定
                                  系統性風險  個別金融機構風險
            1  貨幣政策            輔助手段
            2  短期利率            輔助手段
            3  公開市場操作        輔助手段
            4  支付結算系統        主要手段
            5  信息交流與窗口指導  協調手段      協調手段
            6  緊急流動性援助      主要手段      基本手段
            7  危機協調管理        協調手段      協調手段
            8  審慎管制          其他部門手段  其他部門手段
            9  審慎監管          其他部門手段  其他部門手段
            10 風險補償制度      其他部門手段  其他部門手段

    說明：1、輔助手段是指促進金融穩定輔助使用的制度安排；2、主要手段是指促進金融穩定主要使用的制度安排；3、協調手段是指央行需要和其他部門協調使用的制度安排；4、其他部門手段是指央行以外的其他部門使用的促進金融穩定的制度安排。