2003年6月胡錦濤主席訪問哈薩克斯坦期間，納扎爾巴耶夫總統正式提出了建立“中哈邊境自由貿易區”的建議，兩國領導人就此達成共識。鑒此，我們對這個問題進行研究。

　　一、建立中哈霍爾果斯邊境自由貿易區的戰略意義

　　1、對中哈兩國具有重要的地緣政治和經濟戰略意義

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　　中哈兩國有著共同的地緣政治利益，這不僅表現在國家獨立、主權和領土完整等傳統安全領域，也體現在合作打擊國際恐怖主義、民族分裂主義、宗教極端主義以及跨國武器販運、走私、販毒、有組織犯罪等非傳統安全領域。在中哈邊界地區建立霍爾果斯邊境自由貿易區（以下簡稱霍爾果斯自貿區），能夠保證兩國接壤地區長治久安、共同發展和繁榮。哈薩克斯坦的石油天然氣及各種礦產資源十分豐富。哈獨立后，以能源為載體，力圖使本國地緣經濟利益最大化。加強中哈在油氣資源領域的合作，也是我國實施能源市場多元化戰略、實現經濟可持續發展的主要舉措之一。正是基于中哈共同的地緣經濟利益，2004年5月納扎爾巴耶夫總統訪華期間雙方簽署了《中哈關于在油氣領域開展全面合作的框架協議》。在中哈石油管道鄰近地區建立邊境自由貿易區，將有利于加速兩國邊境地區的經濟發展。

　　2、對上海合作組織區域經濟合作具有重要的示范意義

　　政治安全與經濟合作是上海合作組織未來發展的兩個車輪。2003年9月，在北京簽署的《上海合作組織成員國多邊經貿合作綱要》，正式啟動本組織區域經濟一體化進程。中方建議確立區域經濟合作的長遠目標，即逐步建立上海合作組織自由貿易區。

　　鑒于上海合作組織區域經濟合作的現狀，若能在該組織框架內率先建立中哈霍爾果斯自貿區，先行先試，將為建立區域內自由貿易區積累經驗，發揮示范作用。同時也將促使其他成員國轉變觀念、實現體制創新、加快融入全球多邊貿易體系，由此將極大地推動本組織區域經濟一體化的進程。

　　3、對新亞歐大陸橋的運營將起到重要的支撐作用

　　霍爾果斯口岸是我國西部最大的公路口岸，到2006年鐵路將修至霍爾果斯（中國境內）。屆時，它將與阿拉山口一同成為新亞歐大陸橋的西部雙橋頭堡。在此建立邊境自由貿易區，將使新亞歐大陸橋的戰略樞紐作用得到更充分的發揮，同時，隨著口岸城市化、工業化、信息化、現代化步伐的加快，霍爾果斯將成為西部的國際運輸中心、國際物流中心、商貿中心、旅游中心、金融服務中心。它不僅對我國新疆自治區將產生巨大影響，也會使哈阿拉木圖州得到實際利益。因此，加快建設霍爾果斯自貿區對中哈雙方及整個亞歐大陸橋沿線國家均具有重要的戰略意義和深遠的歷史意義。

　　二、建立中哈霍爾果斯邊境自由貿易區的必要性和可行性

　　1、建立中哈霍爾果斯邊境自由貿易區的必要性

　　最近中央明確提出了“穩疆興疆，富民固邊”戰略。建立中哈霍爾果斯自貿區可以在邊境兩側地區之間形成更加緊密的經濟貿易聯系，加速我國邊境地區的經濟發展，提升我國新疆地區的經濟發展水平，形成對周邊國家的比較優勢，有利于實現邊疆地區的社會政治穩定。由此將保持我國對于中亞國家的經濟吸引力，增強我國對于周邊國家的經濟滲透力，并鞏固我國在上海合作組織中的主導地位。

　　加入世界貿易組織以來，我國在保留原有邊貿優惠政策的條件下，根據入世承諾，對邊貿所涉及的部分產品實施了動態管理。從實踐上看，邊貿政策出現了“空心化”和與一般貿易政策趨同化的傾向。在新形勢下迫切需要用新的政策擴展和延伸邊貿政策，以加快邊境地區經濟的發展。邊境自由貿易區較現行邊貿政策是一種更為規范、更為自由、更為優惠的貿易制度或政策，在我國已具備條件的地區率先建立邊境自由貿易區，可為其經濟發展提供更為廣闊的空間，為邊境貿易政策提供進一步延展的途徑。

　　無論在邊疆地區（地方）層面上，還是在國家層面上，建立中哈霍爾果斯邊境自由貿易區都具有極強的迫切性和現實的必要性。這既是實施我國西部大開發戰略，落實中央對新疆經濟發展與社會穩定的總體部署的要求，又可推進上海合作組織區域經濟合作的進程，并提升我國在本區域合作中的主導作用和影響力，因而是具有雙重歷史使命的任務。

　　2、建立中哈霍爾果斯邊境自由貿易區的經濟可行性

　　霍爾果斯是我國新疆向第三國開放的六大一類口岸之一，位于伊犁哈薩克自治州霍城縣境內。霍爾果斯口岸地處亞歐大陸橋通道的連接點上，位于大陸橋的中段，自古以來就是亞歐大陸進行經濟和文化交流的重要陸路通道之一。向東可以輻射到全國80%的地區；向西可連接中亞各國、獨聯體國家，并可進入西亞和中東地區。目前是我西北地區通往中亞各國客貨運量最大的公路口岸。

　　霍爾果斯口岸是我國西部邊境線上少有的自然條件較好，兩側人口、城市規模較為對等的邊境口岸。口岸基礎設施完備，交通運輸便利，運輸線路擴展潛力大，經濟效益顯著。根據規劃，霍爾果斯口岸不久將成為集公路、鐵路和航空運輸為一體的綜合性國際聯運樞紐，為自由貿易區的建設提供了必要的基礎設施保障。在加強國際經濟聯系的大背景下，作為新亞歐大陸橋西橋頭堡，口岸的輻射能力和過境運輸潛力已構成此區域的獨特優勢，為其發展提供了新機遇。

　　霍爾果斯口岸兩側的中方伊犁哈薩克自治州和哈方阿拉木圖州在經濟發展上存在許多共性。兩州的農牧業相對發達，礦產資源極為豐富，為進行開采和深加工，發展貿易奠定了基礎。經過10多年邊境貿易的發展，兩州之間形成了較強的經濟互補性，為建立邊境自由貿易區創造了良好的經濟貿易條件。

　　建立霍爾果斯邊境自由貿易區將有利于消除這一地區現存的貿易和投資障礙，為吸引投資和擴大貿易規模創造新的條件；將以多種經貿合作方式取代目前的單一邊境貿易方式；將有利于調整進出口商品結構，提高貿易質量與水平；將有利于吸引外資，通過投資帶動貨物流動；這些因素均將極大地帶動貿易規模的擴大。根據初步預測，建立邊境自由貿易區后，2010年口岸的貿易額將達到22.24億美元，相當于2003年貿易額的3.37倍。如果考慮到建成自由貿易區所帶來的其他聚集效應，則口岸貿易額還將大幅度提高，自由貿易區具有良好的貿易發展前景。

　　建立中哈邊境自由貿易區的倡議最初是由哈薩克斯坦總統納扎爾巴耶夫提出來的。從哈方的表態來看，他們對建立邊境自由貿易區的態度十分積極，但對自由貿易區還存在一些模糊認識。主要原因在于，哈方對于世貿組織關于自由貿易區的規定不甚了解。但哈方力求將中方的霍爾果斯口岸作為學習樣板，并準備在本國相應地區建立經濟特區，以達到促進該地區經濟發展的目的。盡管目前哈還不是世貿組織成員，但在霍爾果斯口岸兩側建立自貿區，實行一種較更為開放的貿易和投資安排，將極大地促進該地區的經濟發展。建立霍爾果斯邊境自由貿易區符合兩國政府推動邊境落后地區經濟發展的政策。

　　三、建立中哈霍爾果斯邊境自由貿易區的法律政策依據與模式

　　1、建立中哈霍爾果斯邊境自由貿易區的法律政策依據

　　在區域經濟一體化的背景下建立各種優惠的貿易安排，尋求更大的經濟發展空間，已成為世界許多國家的一項重要政策選擇。從國際多邊貿易體系的規則看，“自由貿易區”及“自由區”概念的內涵在GATT／WTO和WCO（世界海關組織）的有關文件中都有解釋。雖然在這些文件中沒有出現“邊境自由貿易區”的概念，但兩者之間存在著內在聯系，其促進國際貿易發展的宗旨是一致的。WTO有關“自由貿易區”的定義以及WCO有關“自由區”的概念可以作為建立“中哈自由貿易區”的主要理論依據。

　　從國內法律政策方面看，《民族區域自治法》、《對外貿易法》、《實施西部大開發的若干政策措施》中均規定：鼓勵和促進邊境地區發展對外經貿關系，根據自身特點，全方位、多形式地擴大與周邊國家和地區的經濟合作和技術交流，創造性地開展工作，這些都構成了邊境貿易優惠政策和實施特殊貿易安排的國內法基礎。

　　最近中央做出關于新疆經濟發展與社會穩定的總體工作部署，指出新疆具有特殊重要的戰略地位，是對外開放的重要門戶。要認真實施“穩疆興疆、富民固邊”戰略，確保新疆繁榮昌盛和長治久安。要求各有關部門要把新疆作為西部大開發的重點，進一步加大中央對新疆的扶持力度，在國家投資、財政補貼、資源開發、土地利用、交通發展、對外貿易、稅收征管等各個方面對新疆給予政策傾斜，使新疆直接享有一些符合新疆實際、操作性強的特殊政策。明確提出以第二條亞歐大陸橋為主干，加快完善新疆區內和通往內地的鐵路網，加快邊境口岸自由貿易區和出口加工區建設，把新疆建成向中亞、南亞、西亞乃至東歐國家出口商品的重要基地和商貿中心，盡快形成比周邊國家明顯的發展優勢。

　　建立中哈霍爾果斯邊境自由貿易區，是新疆發揮中國對外開放西部重要門戶作用，擴大新疆邊境地區對外開放的一種有益探索，也符合中央關于新疆經濟發展與社會穩定總體工作部署的精神。

　　2、中哈霍爾果斯邊境自由貿易區的概念與模式

　　在WTO框架下，允許成員方為便利邊境貿易而對毗鄰國家給予優惠。建立邊境自由貿易區必須考慮和認識到它是在這一概念基礎上的擴展，并成為一種制度安排。在目前WTO多邊貿易體系中，還沒有“邊境自由貿易區”的概念。發達國家以及實行市場經濟的發展中國家大多超越了早期邊境貿易階段，而通過雙邊或區域自由貿易協定來建立國家間或國家集團間的自由貿易區、關稅同盟或經濟同盟，其他區域和次區域優惠安排也多以自由貿易區的形式出現。但是，這并不能排斥新的優惠貿易安排形式的出現。

　　中哈邊境自由貿易區即可視為兩國間優惠的自由貿易特殊安排，或者視為兩國間自由貿易區的過渡安排。它至少可以說是在兩個層面上遞進、延伸的結果。一方面，它是在邊境貿易概念上的進一步拓展。雖然傳統上邊境貿易一般是單邊的優惠安排，但是，兩國相互間均給予對方以優惠（并不要求完全對等）的條件下，它就有可能在沿邊境兩側一定地域范圍內將這種優惠擴展成為邊境自由貿易區，并在符合一般自由貿易區基本要求的基礎上，建立兩國間地域范圍有嚴格限制的自由貿易區。另一方面，它又可以認為是兩國間自由貿易區概念上的縮小，或地域適用范圍壓縮在邊境商定地區的自由貿易區。其內容不僅涵蓋關稅與非關稅的削減，服務貿易的開放及在區內鼓勵和保護投資的優惠。

　　總體而言，邊境自由貿易區應當是在遵守（但并不限于）WTO所規定的邊境貿易、自由貿易區概念、便利自由貿易的優惠政策、及其地域范圍的基礎上，通過兩國政府簽訂自由貿易區協議的方式，建立由中央政府訂立并監督、次一級中央政府加以具體實施的，有嚴格地域界限，實行邊境自由貿易的特殊的次區域貿易安排。

　　根據對上述概念與內涵的界定，建立中哈霍爾果斯自貿區就成為一個在實踐中應用和創新的過程。但需要對其內容和地域范圍進行明確。

　　中國和哈薩克斯坦是發展中國家，又是轉軌型國家。必須充分考慮中哈兩國之間，特別是接壤地區的經濟發展水平、產業結構特征、消費能力及區位優勢，建立符合兩國邊境地區實際情況、有特色的邊境自由貿易區。而且，這個自由貿易區從長遠看，還要與未來兩國之間可能建立的自由貿易區聯系起來，要有一定的前瞻性。與此同時，還要充分考慮中哈兩國對全球多邊貿易體系參與進程的時間與階段性的差異。

　　中哈邊境自由貿易區的地域范圍應有明確的界限，以便于未來談判進程。目前，中哈雙方尚存不同認識。從中方來說，目前新疆維吾爾自治區提出以霍爾果斯口岸為基點，中方規劃177.33平方公里的面積，建議哈方也規劃出相應的區域范圍，設立邊境自由貿易區。四、建立中哈霍爾果斯邊境自由貿易區的構想與建議

　　中哈兩國領導人提出并就建立“中哈邊境自由貿易區”進行研究達成共識，應當說是兩國經貿關系乃至上海合作組織區域經濟合作范圍內的一個創舉。鑒于中哈兩國共同的地緣政治和地緣經濟利益，我們應當對哈方的建議采取“積極回應，順勢引導，務求實效，互利雙贏”的方針，爭取加快建立中哈邊境自由貿易區的步伐。為此建議：

　　（一）政府盡快商簽“關于啟動中哈霍爾果斯自由貿易區談判的協議”

　　1、商簽“關于啟動中哈霍爾果斯自由貿易區談判的協議”

　　建議在2004年內，由我國商務部與哈方工貿部簽署“關于啟動中哈邊境自由貿易區談判的協議”。該協議具有框架性，明確邊境自由貿易區的概念，涵蓋貨物貿易、投資和服務貿易開放的三個領域，確立邊境自由貿易區內貨物、資本、技術、信息和人員自由流動原則，確認談判的方式、工作程序及時間安排等。

　　根據國際上建立自由貿易區的經驗，從啟動談判開始到自由貿易區建成，一般不超過10年的時間。中哈邊境自由貿易區由于涉及的地域范圍有限，談判的內容也有限，因此建議在5年內——2008年建成。

　　2、向哈方提交中哈霍爾果斯自由貿易區談判的框架內容

　　由于哈方對自由貿易區和邊境自由貿易區等概念缺乏了解，我方應向哈方提交中哈邊境自由貿易區談判的框架內容，促其抓緊研究并為啟動談判預先作好準備。內容應包括:（1）中哈邊境自由貿易區的范圍；（2）關稅減讓和取消非關稅措施；（3）服務貿易領域的開放；（4）投資；（5）合作領域等。

　　考慮到中哈兩國進出口結構的巨大差異，中方可適當做出重大讓步，使哈方看到我方的誠意，并從中得到實惠。對原產自哈薩克斯坦的一般產品進入邊境自由貿易區中方一側時，全部免除進口關稅和進口環節稅，對敏感性產品經雙方談判，確定適當的關稅或維持最惠國稅率。

　　3、積極采取務實的后續行動

　　（1）立即著手組建中國——哈薩克斯坦霍爾果斯邊境自由貿易談判委員會。中方由商務部負責，哈方由工貿部負責。談判委員會組成人員應有中國新疆自治區、伊犁哈薩克自治州和哈薩克斯坦阿拉木圖州的代表參加。

　　（2）在上述委員會建立后（2004年年內），制訂2004－2008年的談判方案。

　　（3）建議雙方立即著手成立聯合專家工作組。專家工作組就建立中哈霍爾果斯邊境自由貿易區問題進行詳細研究并提出可行方案，作為中哈貿易談判委員會談判的草案。

　　（4）建立中方內部協調機制。建議新疆自治區政府與伊犁州組成聯合工作組，減少中間環節。這樣既可將有關情況直接上報中央主管部門，同時又能起到與哈方外交上對等磋商的效果。

　　建議中方成立由商務部部長或主管副部長領導的工作組，成員應有海關總署、質檢總局等相關主管部門官員，同時還應包括新疆自治區和伊犁自治州相應部門的代表。

　　（二）抓緊中哈霍爾果斯自由貿易區我方一側的規劃與建設

　　在抓緊與哈方就建立中哈邊境自由貿易區問題展開談判的同時，我方也應抓緊對邊境自由貿易區我方一側——霍爾果斯口岸的規劃與建設。這里應當將按照WTO規則建立的雙方邊境自由貿易區的國際法協議開放，與按照WCO規則設立的保稅區與出口加工區等主權范圍內的自由開放區別開來，這樣在實踐中才不至于混為一談。我方應先行啟動，以對哈方起到示范、引導作用。

　　1、中哈霍爾果斯邊境自由貿易區我方一側的規劃與建設的定位

　　中哈霍爾果斯邊境自由貿易區我方一側的定位應當是：建成我國西部地區、新亞歐大陸橋西端的第二座橋頭堡，集區域性加工制造中心、區域性國際中轉中心、區域性國際配送中心、區域性國際采購中心、區域性國際轉口貿易中心、區域性金融中心和區域性旅游中心等多種功能為一體的、具有特色的國際城市。

　　2、中哈霍爾果斯邊境自由貿易區我方一側的規劃與管理模式

　　根據實地考察和對霍爾果斯城市規劃的認真研究，我們認為，總體規劃177.33km2，分四期實行“滾動開發”是具有可行性和可操作性的，它具備良好的封閉運行的條件。第一期啟動中哈霍爾果斯國際邊境合作中心作為自由貿易區的先行試驗區。該中心橫跨中哈兩國，共3平方公里。其中中方2平方公里，哈方1平方公里，雙方地方政府已經簽訂協議，可先行啟動。第二期至第四期分別完成23平方公里、73平方公里和177.33平方公里自由貿易區的規劃建設。

　　邊境自由貿易區的城市規劃應突出下述功能區劃：全區內的自由貿易區；區內的保稅區、區內的出口加工區、區內的倉儲物流區，區內的公路、鐵路運輸區、商務辦公區及旅游區等。

　　鑒于中哈邊境自由貿易區的特殊性，對以我方一側邊境自由貿易區的管理應采取符合實際，又易于操作的管理模式。雙邊邊境自由貿易區有適用范圍的限制，有必要設立二線海關。一線海關對符合協定規定的零關稅產品免檢放行，對敏感類產品或來自第三方的產品應照章辦理通關手續，二線海關只對享受零關稅的產品進入區外時，照章辦理通關手續。

　　3、在霍爾果斯邊境自由貿易區我方一側內設立保稅區和出口加工區

　　在伊犁州霍爾果斯口岸設立保稅區和出口加工區具有十分重要的作用，慮到建立中哈邊境自由貿易區的客觀現實性、緊迫性和特殊性，建議伊犁州，抓緊起草設立保稅區和出口加工區的請示文件，力爭盡快通過海關總署上報國務院批準。

　　4、在國家投資推動下抓緊霍爾果斯交通樞紐的建設

　　在霍爾果斯陸路口岸建設中，首先是奎屯至伊寧（霍爾果斯）高速公路的建設，將大大縮短中短途貨物運至口岸的時間，其次是精河－伊寧－霍爾果斯鐵路的建設，將使新亞歐大陸橋的西部干線上，呈現第二座橋頭堡，使霍爾果斯真正成為西部通道上的國際物流運輸的主要樞紐和重要橋頭堡之一。

　　作者：商務部國際貿易經濟合作研究院 課題組

　　（信息來源：貿研院子站）