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宏觀經濟形勢要求積極財政政策轉型

http://whmsebhyy.com 2004年08月12日 08:58 中國經濟時報

  大勢觀察林躍勤

  民間投資增長機制基本形成,積極財政政策調整不會影響到經濟增長態勢

  1998年實施積極財政政策的主要目標是彌補儲蓄與投資之間的缺口,通過擴大國債投資引導和啟動民間投資,推動經濟增長。2002年以來,包括外資在內的各種非國有經濟成分
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投資大幅度上升,2002年中國甚至成為全球最大吸引外資國,2003年仍然達到530億美元的較高水平,貸款增長也較快。從投資來源看,2003年全年、2004年上半年自籌資金、利用外資和國內貸款的增幅都比較高,如近五年實際利用外資累計達到2300多億美元,相當于過去25年吸引外資總額的近一半,外資在全社會固定資產投資中的比重提高到10%以上。國債投資在全社會投資中所起的作用卻在逐步下降,如長期建設國債占財政總支出的比重已從2000年的9.4%,下降到2003年的5.9%,長期建設國債占國債總發行額的比重從2000年的32.2%下降到2003年的21.8%。可見,全社會投資結構已經發生了顯著變化,過分依賴國債資金的狀況得到顯著改變,積極財政政策進一步淡出并不會影響到社會投資增長動力和整個經濟發展態勢。

  積極財政政策淡出有利于抑制部分行業投資過度

  2003年下半年以來,全社會固定資產投資快速增長,全社會固定資產投資增長率從2003年26.7%提高到2004年第一季度的43%,個別部門投資增長率甚至達到或超過100%,如鋼鐵增長率96.3%、水泥增長率130%,其他如電解鋁、煤炭、房地產和汽車等的投資增長率也居高不下。投資增長過快和原材料及交通、煤、電、油、運等方面的相對滯后和壓力已經困擾著中國經濟的健康協調和可持續發展。

  國債項目投資及為國債資金配套的大量投資是投資增長過快的直接拉動力。過去幾年國債資金過多參與到經營性和市場競爭性項目并引發大量配套項目投資(企業自籌和銀行貸款),地方和企業傍“國債”項目不計其數,加劇了投資過熱、低水平重復建設和部門結構失衡。國債項目配套資金不足導致大量半拉子工程的形成和銀行不良貸款資金的累積。如1998-2002年江蘇省安排國債項目411項,總投資954.25億元,到2002年實際完成投資856.01億元,其中,國債累計到位只有111.35億元,占約12%,需要有地方和企業提供的配套資金占88%,也就是國債資金的直接放大效應就達9倍,而大量企業依靠國債項目吃飯,為國債項目提供產能配套而增加的外圍資金(不計入國債配套資金)投資又有多少?巨大的配套資金使地方政府和企業不堪重負。為了要到國債項目,地方和企業要么杜撰可行性報告、夸大資金配套能力和項目預期效益,搞釣魚工程,要么無法籌足配套資金,無法按時上馬和竣工,特別是西部欠發達地區配套能力更是大打折扣。

  因此,適度減少國債資金對一般生產經營性部門和具有經營收入的基礎設施領域的投入將有利于引導銀行貸款投向的轉變和信貸規模的縮減,特別有利于增強宏觀調控措施當前生產領域投資增長過快。國債項目地方配套資金缺口放大了地方政府負債和銀行不良貸款,導致投資增長過快和結構失衡。

  積極財政政策適度調整有利于抑制通脹壓力

  由投資增長過快引發的貨幣貸款增長過猛所形成的通脹壓力增大。進入2004年以來,伴隨著投資高增長和經濟快速上升,貨幣供應增長較快,1-6月M2在2003年增長19.6%的基礎上增長16.2%,這一增長速度打破多年來貸款增長與經濟增長和物價總水平變動之間的經濟平衡關系,導致通縮陰影剛去,而通脹苗頭又現:2003年的物價指數增長率為1.2%,總算扭轉了2002年負增長(-0.8%)局面,但2004年2-4月生產資料價格漲幅達到5%以上,整個上半年CPI指數上漲了3.6%,其中,6月份單月增長率達5%,為近年所不遇,通賬趨強。通過國債投資的適度調整,減少對生產項目和基礎設施的投資,可以引導銀行相應地減少對城市建設和房地產業等的貸款規模,從而抑制對生產資料及投資品的市場需求并減少銀行不良貸款的增加,并為減少貨幣供應量和抑制通脹提供寬松條件。

  提高國債資金使用效率和宏觀調控效果急需調整積極財政政策

  國債資金安排使用中存在較多問題。根據對甘肅、山東和江蘇等地的國債資金調查,發現一些國債項目因前期準備工作不足,不能按時開工和竣工而造成國債資金閑置。如江蘇四個省轄市的交通、水利國債項目有3.1億元國債資金因前期準備工作不足而閑置。一些國債項目則由于設計、勘查、施工出現嚴重失誤或屢屢重大變更,致使工程量大增,拖延工期或形成半拉子工程,或概算控制不嚴,資金運作缺乏規范,擠占挪用建設資金用于購買股票和國債等造成巨大損失。國債資金使用的貪污浪費和挪用現象嚴重,國債技術改造項目、支農資金被挪作購買股票和國債等,一些國債項目因質量差而成為豆腐渣工程,如長江堤防隱蔽工程及許多國債高速公路等;一些國債項目重投入、輕產出,虧損嚴重,如不少國債污水廠項目,由于管網建設不到位,使項目竣工后難以發揮正常作用,閑置嚴重,或者運作成本較高,入不敷出加重了財政負擔。污水廠的建設融資和管理體制也存在一定問題,如各地污水廠建設由國家財政出資,管網部分由地方財政負責,建成后由地方財政負責運營,污水廠作為事業單位管理。由于管網建設費用高、運營成本高(人員臃腫、非市場化管理),污水收集費較低,導致大量污水廠難以正常運轉。據統計,全國500多座污水廠中不能正常運營的超過半數。

  國債資金使用效率低下在一定程度上帶動全社會固定資金投資效率降低。據統計,全社會固定資產投資邊際產出率從“六五”時期的1.8上升到“九五”、“十五”的4.49和4.99,與國債項目增多及其配套資金擴大、失誤多、浪費嚴重和低效率有著直接聯系。為了扭轉國債建設投資出現的諸多問題,提高國債資金的使用效果,在改善國債資金投向和分配計劃與監管方法的基礎上,適當壓縮國債建設投資則更是治本之策。

  國際市場的積極變化為積極財政政策轉型創造了良好的外部環境

  國際經濟環境趨好為積極財政政策淡出提供了有利條件。從2002年起世界經濟已經走出低谷,步入穩定上升通道,2003年世界經濟增長率達到3.8%,比2002年提高了整整一個百分點,而IMF預測2004年世界經濟增速將達4.6%。2004-2008年世界經濟的年均增長率將有望達到3.2%甚至更高,表明第五次世界經濟長波的上升期正在逐步形成。中國三大出口市場的經濟形勢也十分看好。近兩年中國出口年均增長速度均在30%以上。盡管由于出口退稅率下降、國外對我出口產品反傾銷加劇等不利因素,2004年上半年中國國際貿易繼續保持快速發展態勢,出口總額達到2580.8億美元,同比增長35.7%,除1月份外已經連續23個月進出口保持在20%以上,其中19個月的增速在30%以上,6月出口首次突破單月500億美元。加入世貿組織以及部分國家開始承認中國的市場經濟地位為中國擴大出口奠定更好的條件。同時,從1998年到2003年的五年間中國經濟總量、對外貿易規模以及外匯儲備在國際位次的較大提升也為中國應對國際經濟波動的挑戰有了更強的調節實力和余地。這表明中國目前面臨的國際市場條件與1998年已經不可同日而語,已經沒有必要再通過國債資金對擴大出口項目進行傾斜性支持。

  積極財政轉型有利于市場經濟完善和科學發展觀的實施

  國債資金安排的計劃性方式增強了國家財政的行政特征,延緩公共財政的建立進程。完善市場經濟要求更多地運用經濟和法律手段來發展經濟而不是行政計劃方法,國債資金安排制度缺陷導致指令計劃體制回歸和不公平。國債資金安排的計劃性和預算軟約束導致大量的“跑部錢進”,助長企業不求市場求市長的風氣。國家發改委直接參與安排國債資金和項目使政府直接控制投資和經濟發展的作用被空前放大,高度集中的行政管理體制特征通過國債項目和資金安排進一步凸顯,如國債投資項目安排由國家發改委取代地方政府甚至直接安排到鄉、村和戶,不論項目重要性和金額大小,都要報國家發改委審批或由地方報批后報國家發改委安排資金。如1998-2002年實際下達國債投資計劃和預算中補助地方投資項目3.04萬個,國家發改委直接安排到鄉、村、戶的項目達6162個,國債資金22.7億元,通過打捆間接安排到鄉、村、戶項目2506個,安排國債資金1032億元。

  國債資金偏重于落實到國有企業身上,而民營企業進入國債項目則十分困難,如山東某民營企業開發了跟蹤式太陽能發電技術并獲得了國家技術專利鑒定,卻得不到國債資金支持和銀行貸款,很有前途和利國利民的事情難以展開。國債資金這種過分關照國有企業而歧視非國有企業的安排阻礙市場充分競爭。

  國債建設支出及與其配套投資的過多對社會公共事業的發展在產生排擠作用。1998-2002年,國債資金直接或間接用于拉動經濟增長的占82.7%,中國消費率從1998年的61%下降到2001年的59.8%和2003年的55.4%,達到25年來的最低點。科教文衛、社會保障、公共衛生等與經濟增長存在巨大落差使改革與增長的效果大打折扣抑制居民生活質量的提高。因此,國債適當淡出并減少生產投資,增加對社會公共事業的支持,將有利于促進投資的合理性和市場機制的建立,有利于擴大消費和經濟社會全面協調發展。

  (作者單位:中國社會科學院經濟研究所)






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