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鄧聿文
近日，國務院發布了《關于投資體制改革的決定》。在當前加強和改善宏觀調控的情況下，推進投資體制改革，不僅是建立和完善社會主義市場經濟體制的重要舉措，也是為有效實行宏觀調控，保證中國經濟健康發展的必由之路。
改革開放25年來，中國投資領域打破了傳統計劃經濟體制下高度集中的模式，初步實現了投資主體多元化、資金來源多渠道、投資方式多樣化、建設實施市場化的新格局。但同時也要看到，投資體制中仍然存在許多突出的矛盾和問題，嚴重制約了投資增長效率的提高，影響了市場配置資源基礎性作用的發揮。這些問題有：
一是企業投資決策權沒有完全落實，政府審批項目范圍仍然過寬，審批程序繁瑣，企業難以成為真正獨立的投資主體和市場主體；
二是一些政府投資工程管理不夠嚴格規范，投資決策的科學化和管理的專業化水平不高；
三是投資的宏觀調控方式不適應新形勢的要求，低水平重復建設和盲目投資的現象比較普遍；
四是投資監管制度不夠完善，力度也很薄弱，特別是缺乏嚴格有效的監督機制和責任追究機制，投資決策失誤往往無人承擔最終責任。
此外，政府主導型的投資體制還會導致投資需求虛增，一方面，許多地方投資項目在資金不足的情況下，通過透支民工工資，拖欠工程款、材料款等非信用負債方式開工建設。按正常投資，工程項目投資中應該有30%-40%作為人工工資的。另一方面，地方政府往往以零地價或低地價劃撥土地，未按市場價格核算土地成本；在地方保護下，許多投資項目也未按國家的政策法規支付必要的環境保護、安全生產成本等。行政干預使投資成本大大低于正常市場成本，導致投資過度膨脹，進而導致經濟過熱。
改革政府主導的投資體制，目的之一是確立企業在投資活動中的主體地位，實行企業自主投資，自主盈虧，銀行自主審貸，自擔風險。我們看到，《決定》規定，對企業不使用政府投資建設的項目，一律不再實行審批制，政府只對重大項目和限制類項目實行核準制，其它項目無論規模大小均改為備案制。特別是《決定》鼓勵社會投資，允許社會資本進入法律法規未禁止進入的行業和領域，這將為民間資本投資教育、醫療以及市政建設等領域提供制度保障。
當然，改革投資體制，并不是不要政府投資。在當前社會資本還不是很強大的情況下，仍需要政府適當的投資，但政府投資不能占主導，而且，主要用于關系國家安全和市場不能有效配置資源的經濟和社會領域。而從提高政府投資的社會效益和效率考慮，需要改進政府投資項目的決策規則和程序，提高投資決策的科學化、民主化水平，并建立嚴格的投資決策責任追究制度。同時，合理劃分中央政府與地方政府的投資事權，改進建設實施方式，引入市場機制，充分發揮政府投資的效益。可以說，《決定》對此作出了一系列的規定。
由此來看，這次投資體制改革的核心內容就是改革投資領域中的行政審批制度，放棄政府過去在投資活動中通過行政手段配置資源的角色，把這項功能留給市場。從這個角度來說，投資體制改革打破了以往由政府主導的體制，使之向市場經濟的方向邁進了一大步。
(作者單位：中國經濟體制改革研究會)
《國際金融報》 (2004年08月06日 第二版)
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