遲福林

　　我國的經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌進(jìn)程已向政府轉(zhuǎn)型提出越來越迫切的要求。當(dāng)前，幾乎每一項(xiàng)重大改革都同政府轉(zhuǎn)型相聯(lián)系，都在很大程度上取決于政府轉(zhuǎn)型的實(shí)際進(jìn)展。要真正實(shí)現(xiàn)政府角色的轉(zhuǎn)換不是一件容易的事情，它既取決于政府改革的程度，又在于我國結(jié)構(gòu)性改革的力度。我認(rèn)為，當(dāng)前我國已進(jìn)入以政府轉(zhuǎn)型為重點(diǎn)的結(jié)構(gòu)性改革的新階段。

周旋于幾個(gè)男人間的她 斗三國與眾將一拚高下 美女啦啦隊(duì)招募中 財(cái)富之旅誠邀商戶加盟

　　政府主導(dǎo)集中反映了我國經(jīng)濟(jì)生活和經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中的主要矛盾

　　這一次宏觀調(diào)控和以往有所不同，它是我國市場經(jīng)濟(jì)體制框架初步形成背景下的宏觀調(diào)控。盡管如此，我們還是比較清楚地看到，我國經(jīng)濟(jì)生活和經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中的突出矛盾和問題，比較集中地反映了我國經(jīng)濟(jì)體制、政治體制的結(jié)構(gòu)性缺陷，暴露了政府主導(dǎo)的經(jīng)濟(jì)增長和經(jīng)濟(jì)運(yùn)行機(jī)制的某些嚴(yán)重問題。

　　1、我國市場化改革進(jìn)程中，一般的商品價(jià)格和某些生產(chǎn)要素的市場已經(jīng)放開，但是政府對(duì)土地、貨幣等重要生產(chǎn)要素的供給，仍然具有一定的主導(dǎo)權(quán)。這里僅以兩個(gè)方面的情況為例：第一，關(guān)于土地的市場化供給，由2002年的15％左右提高到2003年的30％左右。就是說，至今為止我國70％的土地供給是依賴于行政手段。由于土地事實(shí)上已經(jīng)成為地方各級(jí)政府的重要收入來源，因此各種土地違規(guī)行為中，其背后大都有地方政府的影子。這些年，土地的問題愈演愈烈，起主導(dǎo)作用的是各級(jí)政府。第二，中國經(jīng)濟(jì)的信貸總量是明顯地向政府傾斜。大量的事實(shí)證明，在貨幣供給的“超常增長”中，各級(jí)政府扮演了重要角色，發(fā)揮了重要影響。例如到2002年，政府部門和國有經(jīng)濟(jì)約占全部信貸資金的65％。就是說，國有商業(yè)銀行的信貸行為仍在一定程度上受各級(jí)政府的影響。

　　2、我國市場經(jīng)濟(jì)的微觀基礎(chǔ)初步形成，但是政府在全社會(huì)固定資產(chǎn)投資方面尚未完全擺脫“投資主體”的角色。應(yīng)當(dāng)說，在我國以公有制為主體、多種經(jīng)濟(jì)成分共同發(fā)展的基本格局初步形成以后，企業(yè)、尤其是民營企業(yè)應(yīng)當(dāng)成為經(jīng)濟(jì)建設(shè)的主體、投資的主體，無論是制度環(huán)境，還是政策環(huán)境，都應(yīng)當(dāng)有利于企業(yè)投資主體地位的形成。從這些年的實(shí)踐看，投資體制改革滯后，實(shí)際上影響和限制了企業(yè)的投資范圍和投資規(guī)模，而在事實(shí)上鼓勵(lì)和支持了各級(jí)政府的投資膨脹，強(qiáng)化了政府的投資審批權(quán)。再加上近幾年實(shí)施的積極財(cái)政政策，政府投資主體的角色實(shí)際上得到了加強(qiáng)，政府經(jīng)營城市成為較為普遍的現(xiàn)象。例如2002年投資總量中，政府占了44％，民間占到56％，但是今年1－5月份政府的投資高達(dá)60％，民間投資下降到40％。

　　3、近幾年我國公共財(cái)政支出的比例有所增加，但是占各級(jí)財(cái)政支出相當(dāng)比例的仍是競爭性行業(yè)。去年，我在《加快向公共服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變》一文中提出了我國現(xiàn)行財(cái)政體制的三個(gè)結(jié)構(gòu)性缺陷：第一，我國實(shí)行的仍是一個(gè)投資型財(cái)政體制。盡管這些年加大了對(duì)社會(huì)發(fā)展方面的投入，但中央財(cái)政在競爭性行業(yè)的投資，1998年為40．54％，2002年為36．7％。第二，公益性投資項(xiàng)目設(shè)置不合理。1998年公益性投資占當(dāng)年財(cái)政支出的比例為11．94％，衛(wèi)生、體育和社會(huì)福利業(yè)三項(xiàng)加在一起只占當(dāng)年財(cái)政支出的1．23％，而國家機(jī)關(guān)、黨政機(jī)關(guān)和社會(huì)團(tuán)體的支出卻占到了6．18％。到2002年，這個(gè)情況并沒有多大改變。上述三個(gè)方面的數(shù)字分別為15．99％、1．86％、7．38％。此外，近些年地方各級(jí)政府既通過經(jīng)營土地資產(chǎn)進(jìn)行投資擴(kuò)張，又通過負(fù)債進(jìn)行投資擴(kuò)張。有的專家估計(jì)，我國市、縣、鄉(xiāng)三級(jí)政府負(fù)債在兩到三萬億元之間。

　　4、雖然大量削減了行政審批權(quán)，但在相關(guān)因素的制約下，尤其是部門利益的誘導(dǎo)下，有些重要審批權(quán)控制得更嚴(yán)，并且有進(jìn)一步加強(qiáng)的趨勢。某些部門和地方的行政審批制度改革只做表面文章，有的被取消的審批項(xiàng)目是有很大水分的，有的只取消所謂的“皮毛”項(xiàng)目，而重要項(xiàng)目或與部門利益、地方利益相關(guān)的項(xiàng)目卻把住不放。這次的宏觀調(diào)控，有關(guān)部門又進(jìn)一步強(qiáng)化了行政審批的權(quán)力，這對(duì)企業(yè)、尤其是民營企業(yè)的發(fā)展造成了嚴(yán)重影響。

　　政府主導(dǎo)逐步積累了相當(dāng)多的經(jīng)濟(jì)矛盾和社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)

　　過去，我們對(duì)政府主導(dǎo)型的經(jīng)濟(jì)增長、政府主導(dǎo)型的市場經(jīng)濟(jì)模式有過許多贊美之詞。亞洲金融危機(jī)告訴我們，政府主導(dǎo)型的模式存在嚴(yán)重弊端，是形成金融危機(jī)的重要原因之一。從我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)中的突出矛盾和問題來看，政府主導(dǎo)模式既對(duì)市場化改革不利，又對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展不利。

　　1、政府主導(dǎo)，政府既作裁判員又作運(yùn)動(dòng)員，妨礙了公平競爭市場環(huán)境的形成。

　　2、政府主導(dǎo)不可避免地要形成以ＧＤＰ為中心，造成經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的嚴(yán)重失衡。按道理說，實(shí)現(xiàn)以人為本，全面協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展，單純靠市場和市場的主體力量是很難做到的，因此政府的作用十分重要。問題在于，政府主導(dǎo)經(jīng)濟(jì)形成的以ＧＤＰ為中心，使政府往往成為投資的主體和經(jīng)營的主體，進(jìn)而片面地追求經(jīng)濟(jì)增長指標(biāo)，對(duì)應(yīng)當(dāng)解決的市場環(huán)境、就業(yè)、收入分配、社會(huì)保障、教育、醫(yī)療等問題的關(guān)注很不夠。由此，市場的外部環(huán)境及社會(huì)發(fā)展方面的問題逐步突出，使廣大老百姓很難從經(jīng)濟(jì)增長中不斷地分享好處。例如，老百姓從ＧＤＰ增長中獲得的工資性收入長期呈下降趨勢，從1980年占ＧＤＰ的17．1％下降到2003年的11．4％。此外，政府把工作重點(diǎn)放在ＧＤＰ增長上，在一定程度上忽略了基本的公共服務(wù)和公共產(chǎn)品的供給。經(jīng)濟(jì)連續(xù)25年快速增長，而財(cái)政投資公共醫(yī)療的幅度卻沒有相應(yīng)增加。1978年農(nóng)村合作醫(yī)療的覆蓋面是85％左右，目前還不到20％。不適當(dāng)?shù)尼t(yī)療市場化使一些低收入者買不起藥，看不起病。目前，教育的矛盾也比較突出。國家對(duì)教育的投入，2000年時(shí)占ＧＤＰ的2．3％，改革開放25年來，平均是2％。目前中國是以占世界1．5％的教育經(jīng)費(fèi)支撐占世界20％的教育人口。

　　我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展嚴(yán)重失衡的主要原因是政府改革的滯后。盡管我國進(jìn)行了25年的市場化改革，取得了舉世共譽(yù)的成就，但由于政府的職能轉(zhuǎn)換和角色轉(zhuǎn)變不到位或嚴(yán)重缺位，在一定程度上忽略了社會(huì)發(fā)展和社會(huì)公正、公平問題。有人認(rèn)為，社會(huì)公正、公平問題是改革造成的。我的觀點(diǎn)恰恰相反，改革不到位，尤其是政府改革滯后是造成社會(huì)發(fā)展嚴(yán)重滯后于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主要原因。

　　3、政府主導(dǎo)，既不利于加快推進(jìn)國企改革，又不利于民營經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。從這次宏觀調(diào)控中可以看到，政府主導(dǎo)的負(fù)面效應(yīng)十分明顯：一些本應(yīng)被淘汰的低效率國有企業(yè)不僅沒有被淘汰，還因能夠獲得低息貸款而擴(kuò)張，而民營企業(yè)的投資剛從一般性行業(yè)向重化工行業(yè)轉(zhuǎn)移，由于難以享受到國企的待遇，再加上某些“一刀切”行政措施的出臺(tái)，民營企業(yè)的發(fā)展遇到了困難。在我國市場經(jīng)濟(jì)體制框架初步形成的大背景下，政府應(yīng)當(dāng)盡快從對(duì)微觀經(jīng)濟(jì)的直接干預(yù)及時(shí)轉(zhuǎn)向創(chuàng)造良好的經(jīng)濟(jì)環(huán)境和市場環(huán)境，為企業(yè)提供有效的服務(wù)。實(shí)踐證明，政府主導(dǎo)的大格局不變，市場調(diào)節(jié)的基礎(chǔ)性作用就很難充分發(fā)揮出來。政府主導(dǎo)，既容易抑制企業(yè)、尤其是民營企業(yè)的發(fā)展，又可能造成市場化改革的停滯。

　　4、政府主導(dǎo)意味著政府直接掌握大量的經(jīng)濟(jì)資源和一定的干預(yù)微觀經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的權(quán)力，使腐敗問題不僅難以得到有效的解決，而且某些集團(tuán)性、體制性的腐敗在一定程度上得以擴(kuò)大。借鑒國際經(jīng)驗(yàn)，并從我國經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌的實(shí)踐看，要防止和警惕“壞的市場經(jīng)濟(jì)”，重要的是切斷行政權(quán)力和資本直接結(jié)合的各種渠道。大量的事實(shí)證明，不斷擴(kuò)張的行政權(quán)力和資本結(jié)合，就會(huì)抑制市場資源的合理配置，并容易形成嚴(yán)重的收入分配不公和貧富兩極分化。因此，政府轉(zhuǎn)型既有利于經(jīng)濟(jì)社會(huì)的協(xié)調(diào)發(fā)展，又有利于建立一個(gè)以公平、公正和共同富裕為目標(biāo)的好的市場經(jīng)濟(jì)，以使多數(shù)人不斷分享改革的成果。

　　全面推進(jìn)以政府轉(zhuǎn)型為重點(diǎn)的結(jié)構(gòu)性改革

　　政府轉(zhuǎn)型區(qū)別于一般的政府職能轉(zhuǎn)變和機(jī)構(gòu)改革，它是我國經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌進(jìn)程中具有關(guān)鍵性、實(shí)質(zhì)性的改革步驟。與此同時(shí)，政府轉(zhuǎn)型涉及經(jīng)濟(jì)體制內(nèi)部的結(jié)構(gòu)性矛盾，突出的是政府體制改革和國有企業(yè)、國有商業(yè)銀行的改革，政府轉(zhuǎn)型不到位，國有企業(yè)和國有商業(yè)銀行的改革要取得實(shí)質(zhì)性的突破是比較困難的。政府轉(zhuǎn)型還涉及到市場化改革同宏觀經(jīng)濟(jì)政策的內(nèi)在一致性的問題，金融、財(cái)政、投資等方面的改革都同政府轉(zhuǎn)型直接相聯(lián)系。政府轉(zhuǎn)型更涉及到經(jīng)濟(jì)體制、社會(huì)體制、政治體制改革的相互關(guān)聯(lián)和相互配套的問題。就是說，政府轉(zhuǎn)型直接地反映了我國現(xiàn)行體制的結(jié)構(gòu)性矛盾。

　　1、以公共服務(wù)為目標(biāo)的政府轉(zhuǎn)型是一場深刻的“政府革命”。在我國市場化改革進(jìn)程中，以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心的主體是企業(yè)、是社會(huì)，政府的作用是提供公平競爭的市場環(huán)境和良好的社會(huì)環(huán)境。尤其是在我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)矛盾比較突出的現(xiàn)實(shí)生活中，政府要有效地為經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展提供保障，關(guān)鍵在于要實(shí)現(xiàn)從經(jīng)濟(jì)建設(shè)型政府向公共服務(wù)型政府的轉(zhuǎn)變。經(jīng)濟(jì)建設(shè)型政府，比照傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的政府職能，這是一個(gè)進(jìn)步。從改革的要求說，這又只能是一個(gè)過渡。經(jīng)濟(jì)建設(shè)型政府有兩個(gè)嚴(yán)重的誤區(qū)：一是長期作為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主體力量，起主導(dǎo)作用；二是不恰當(dāng)?shù)匕驯緫?yīng)由政府或政府為主提供的某些公共產(chǎn)品，例如農(nóng)村公共衛(wèi)生和醫(yī)療，推向市場，推向社會(huì)。從ＳＡＲＳ危機(jī)中吸取教訓(xùn)，最具實(shí)質(zhì)性的行動(dòng)步驟是政府改革，即加快由經(jīng)濟(jì)建設(shè)型政府向公共服務(wù)型政府的轉(zhuǎn)變。

　　2、政府轉(zhuǎn)型已成為下一步改革的中心和重點(diǎn)。當(dāng)前，政府轉(zhuǎn)型已經(jīng)成為我國經(jīng)濟(jì)體制改革、社會(huì)體制改革和政治體制改革的匯集點(diǎn)，而且政府轉(zhuǎn)型也是各種體制矛盾的集中反映。實(shí)現(xiàn)政府轉(zhuǎn)型，不僅能夠加快我國的市場化改革進(jìn)程，而且又會(huì)大大推動(dòng)和促進(jìn)我國的社會(huì)體制改革和政治體制改革。

　　3、以政府轉(zhuǎn)型為重點(diǎn)的結(jié)構(gòu)性改革對(duì)我國經(jīng)濟(jì)全面協(xié)調(diào)發(fā)展、對(duì)解決我國社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展全面失衡以及對(duì)市場化改革進(jìn)程都具有決定性的影響，甚至對(duì)執(zhí)政黨建設(shè)也有某種意義的決定性影響。

　　由于以政府轉(zhuǎn)型為重點(diǎn)的結(jié)構(gòu)性改革，直接觸及了某些政府部門的利益調(diào)整，以及中央與地方的利益關(guān)系，使改革更具復(fù)雜性和艱巨性。因此，進(jìn)一步加強(qiáng)改革的協(xié)調(diào)和指導(dǎo)十分重要。從當(dāng)前的情況看，改革的指導(dǎo)部門應(yīng)該具有超脫部門利益和相對(duì)獨(dú)立的特點(diǎn)，建議在中央的直接領(lǐng)導(dǎo)下，建立一個(gè)能夠協(xié)調(diào)各方的改革指導(dǎo)部門。

　　（作者為中國（海南）改革發(fā)展研究院執(zhí)行院長）