|
作者：劉海波
《經濟參考報》日前報道說，我國形成了一個個以行政區劃為界限的“地方政府經濟圈”。大量的多層次的“地方政府經濟圈”各自獨立運行，造成全國市場處于分割狀態，商品和要素的自由流動受阻，市場機制在更大的區域內優化資源配置功能失效，造成大量的“顯性”和“隱性”經濟損失。
確實，地方保護主義已經成為制約全國統一市場形成最主要的障礙，國內市場的統一甚為迫切。
表面上，我國中央政府不缺乏打擊地方保護主義的手段，中央實際上擁有對地方人事任免權的控制和對地方性法規的立法否決權。但是，這些規則對消除上文說的現象效果并不顯著。本文不探討現有手段缺乏效果的原因，也不評論中央是否應該擁有這些權力，僅想指出，我們大大忽視了法院在經濟一體化中的作用，而這也是國外成功經驗所昭示的。
無論地方官員是不是中央任命的，地方政府總有自身獨立的利益，總有搞經濟上的地方保護主義的沖動。但是，并不因此需要中央立法部門細致無遺地審查地方立法和行政措施，何況也無法做到。在2001年，國務院就頒發了“禁止地區封鎖的規定”，但近年封鎖不但沒打破，而且愈演愈烈，僅靠清理一些法律法規文件效果不顯著。
執行一項新的法律或措施而不損害某些私人利益，這幾乎是不可能的。這種私人利益可以抵制地方用各種措施損害全國性市場的統一。如果能為合法的私人利益提供有效的救濟，地方保護主義將受到間接但有效的打擊。地方保護主義的措施很少不涉及私人利益，例如有大量企業遭受地區封鎖的侵害，產品受到市場準入限制或歧視。如果企業或個人在涉及他的利益受侵害時向法院提出異議，這樣導致大量某公司和某公司之間的官司，某公司與一個地方政府執行部門的官司。地方的保護性措施很少能夠長期逃脫法官的驗證分析，因為它總導致訴訟。
我國有嚴重的地方保護主義卻沒有上述的訴訟，因為我國的法院系統是高度地方化的，法院不能在判決中宣布地方性法規的無效，甚至不能審查抽象行政行為，更不能制作判例成為法律的淵源。受到侵害的當事人不指望從法院獲得救濟，目前我國的法院也不能提供這種救濟。
但是，如果我國實現了司法的一體化——例如建立屬于中央法院系統的巡回法院、保障法官對地方政府的獨立，法院至少可以對地方性法規進行審查，可以制作判例法，通過司法判決個案累積的方式對地方保護主義的打擊又是徹底的、是方方面面細致無遺的。在千百萬人對自身利益的關注中，在眾多法院的司法過程中，在無數的案件中，地方政府的行為受到了實實在在的檢測，判例法的特點使得所有法院都成為統一的市場經濟秩序的守護者。甚至，在這種情況下，中央的立法否決權因為其他方面的弊端都可以是不必要的。
其實通過司法方式解決問題還有其他莫大的好處。行政措施和立法否決手段讓地方政府與中央政府直接面對面。如果僅強調中央的權威，易形成專權、打擊地方的活力；如果強調雙方的平等，則會形成兩級政府的對抗，抽象地說你侵犯我，我侵犯你，可能會導致一個國家在政治層面上的危機。良好的司法方式間接調整了不同政府間的權力范圍，保證了全國范圍內的市場經濟秩序，卻避免了政府單位之間對抗，因為，每一次，法院僅僅是在為個體的冤枉提供救濟。司法過程的性質也保證地方政府合理的權限不容易受到侵犯，相對于中央政府，法院是超然的第三者，而且，判例法容易根據事物的性質而做細致的分類，不會像中央集中立法那樣搞一刀切。
| 
