在目前財政金融體制尚不完善的情況下，政府在不該管也管不好的領域堅決退出，在一定程度上利用市場化機制發展社會事業；財政要引入“經營財政”的思想，積極探索新的途徑實現財政閑置資金的高效運行；進一步開放投資、融資領域，鼓勵市場的資本創新和管理創新，爭取全社會資金參與城市基礎設施事業，走一條“政府主導、市場參與、全社會聯動”的適應市場經濟需求的政府融資道路。

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　　轉變政府融資觀念，實現經營城市、經營財政

　　我國已經確立了建立社會主義市場經濟的目標，因此，財政的職能也應相應轉換。在計劃經濟體制下，財政基本上充當了“錢袋子”和“出納”的角色，各級財政部門只是按照政府的計劃和指令，對國家的財政資源進行分配，財政并沒有積極介入經濟生活，沒有對經濟的宏觀調控。在市場經濟條件下，財政部門應該不只是政府的“錢袋子”，而更應該作為政府的“管家”：第一，在財力相對富足時運用閑置資產，保證國有資產最有效的利用；第二，在財力相對吃緊時運用各種手段進行籌資和融資，緩解財政資金不足的壓力；第三，對各項財政支出進行事前調查和事后跟蹤，確保財政支出的高效率；第四，定期檢驗本級財政的財政風險，避免發生財政危機。

　　對政府投資領域進行明確分類界定，完成政府角色的轉換

　　1.明確政府融資主要投資于非競爭性投資領域，即所謂的公益性投資項目。這類項目包括防災、公共教育設備和非收費制的基礎設備投資項目等，因為這類項目所具有的低經濟效益性和高社會效益性，社會投資肯定無法滿足這種需要，政府作為彌補此類“市場失靈”的重要機構，必須保證充足的資金供應，按時保質地完成政府投資任務。

　　2.對有收費機制、收益穩定的，而以前主要由政府設施的項目，應該完全交給社會投資者投資。從本質上看，它們屬于競爭性投資項目，包括收費交通基礎建設、住宅安居系統、電力建設和其他項目。政府在此類投資項目中所起的作用主要是監督，其他的職能如建設、管理、收入等應全部轉交給市場，才有利于保證項目的可持續發展。

　　3.對一些有收費機制但短時期效益難以做到投資收益平衡的基礎設施項目，政府通過適當的補貼政策，使之能從建設一開始就成為較高收益的項目，再通過后期穩定的收益實現項目的收支平衡，從而收回以前的政府補貼，并可以鼓勵社會資金規范、有序地投入。當然，還需要政府提供如價格政策等優惠政策，加大項目法人的經營自主權，保證此類項目后期的連續收益。

　　進行地方政府債券發行試點，并大力發展地方政府城市建設基金

　　建議中央考慮在部分發達地區進行發行政府債券的試點。例如對北京、上海、天津等城市，可以就其財政收入、債務比重以及經濟發展情況進行審核，嚴格控制發債額度，規范地方政府的債務管理。另一方面，積極發展城市建設投資基金。在原有基金的基礎上，大力發展城市建設投資基金，在吸引國內資金開展城市建設的同時，吸收外國投資者進入我國基金市場，并且吸引更多的境外基金管理公司將辦公、地區性投資中心遷到我國經濟比較發達的省市。就上海而言，近期內可以把即將到期的上海煤氣和住房債券利用起來，“借殼”舉債，用于新一輪市政和公用事業的建設，利率可略高于銀行同期利率。

　　設立專門機構，加強宏觀調控

　　針對目前我國地方政府通過各種融資方式而形成的債務管理較為分散的狀況，建議成立由省市領導直接領導的省市級債務管理委員會，領導本地區的債務活動和管理監督工作。

　　委員會要摸清各地市和區縣政府債務的規模、融資渠道以及償債情況。應當由各省市計發委、省市建委、省市財政和人民銀行共同參與，下設專門的辦事機構，具體負責各地區的債務情況。

　　強化財政在政府融資管理中的主體地位，加大財政對政府債務的集中管理力度。

　　對以前形成的債務，要嚴格劃分責任，該由政府負責的債務，應制定一個切實可行的還債計劃，逐年列入地方預算。

　　對純商業性的、政府沒有介入的融資項目所形成的債務，由企業負責，防止借“確保社會穩定”把一切債務風險全部推給政府的現象。

　　由各級財政部門建立政府融資的“償債基金專戶”，將每一年度財政收支結余、政府融資項目投資額及部分投資收益劃轉“償債基金專戶”，建立償債準備金，由市級財政統一管理，可在地區間調劑使用。

　　進一步深化投融資體制改革，探索政府融資新途徑

　　一是探索建立城市基礎設施建設代理制和總承包制。以上海為例，目前上海市政工程管理局按照市政府要求，推出五大基礎設施項目向全社會招商，對崇明越江隧道首次嘗試建設和運營分開招商的BT?穴建設——移交?雪 和OT?穴運行——移交?雪方式，為了進一步開拓和完善招商機制，可以嘗試推行項目“建設代理制”和項目“總承包制”。二是進一步完善BOT項目融資衍生方法。主要是在BOT方法中插入財政補貼，形成BOST，即整個過程是：建設——運營——補貼——移交。前幾年，一些地方政府與多方出資組建的城市發展有限公司簽訂協議，首次采用企業建設、經營，財政每年按投資余額7.8%—9.8%予以補貼，20—30年后移交給政府的融資新方式。到目前為止，這一融資模式運轉良好。建議在今后的BOST融資項目中，做好宣傳工作，吸引更多的投資主體，并通過縮短項目運營年限等措施，降低財政補貼支出。(課題組成員：王朝才 許沛 馬憶農 王韜 張榮 閻坤)