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嚴格意義上來說，中國還沒有形成一個城市群制度體系。這是因為中國長期實行的是計劃經濟體制，市場經濟制度還不完善。城市群是市場經濟發展到一定階段的產物。目前中國的三大城市群與世界上經歷了半個世紀的五大城市群相比較，在制度建設上有著很大的差別。為此，中國的一些專家學者為探索城市群發展的機制與體制，作出了卓越的努力。這些都為中國城市群的順利發展起到了積極推動作用。我這些年來關注城市群制度框架建設，在中國的著作和文獻中，幾乎很難找到這方面的內容。在國家計委與日本國際協力事業團對中國
城市化調研報告中，提出了中國城市化發展的基本目標和方略，其中提出了要實現集團化經濟社會、流動化社會、市民化社會和可持續發展社會的體制與機制創新，應該說，這是一個城市化制度創新的發展報告。
中國的城市化研究大多數是以各類地緣性專項政策為主，城市群制度創新則是以研究空間布局為主。由于行政區經濟的制度約束，在一個行政體制為單元的地區或城市中，城市化的制度建設頗具特色，但是跨行政區劃的地區，以城市群的聯動發展為目標，則由于地緣差別，城市化政策很難相融統一。
為了建設一個共榮的城市群，我認為，應該引入相對城市化而言的區域基礎性政策和相對城市群而言的綜合公共性政策概念。在這個基礎上，構筑一個既有不同專項政策，又有綜合政策的二大平臺。比如在土地、戶籍、就業、產業、交通、環保等政策方面，行政區劃下的城市化政策與跨區域的城市群政策就有較大的差別。前者是地緣性政策，后者是協調性政策。為此，通過制度創新，抓住地緣性政策的主線，探索城市群政策的戰略性、宏觀性和平衡性。
我認為，城市群制度創新主要是通過城市群發展的內部機制與體制創新，在土地集約化、農民市民化、區域一體化和政策協調化方面有重大突破，形成激勵城市群發展的動力。
土地集約化遇到的最大阻力是行政區經濟。行政區經濟是一把雙刃劍，一方面行政長官為官一任，造福一方，在本行政區域范圍內把經濟社會發展搞得紅紅火火。但是，只限一路、一橋、一河、一道之隔的他人行政區域，在土地資源等其他不可再生資源的綜合開發與保護方面，可持續發展的觀念不夠強烈。“各自清除門前雪，哪管他人瓦上霜”，這就是行政區經濟的最好寫照。不過，要弱化行政區功能談何容易。培育地區優勢產業，發揮區域特色經濟，實施區域經濟聯動，融入城市群共同發展等政策思路的基點就是要有區域經濟的觀念。土地利用制度是行政區經濟的基礎，土地集約化是實現城市群發展的前提。因此，制度創新就是要通過對土地制度的問題梳理，分析農村集體土地、城市建設土地政策對城市群發展的影響，提出有利于城市群發展的高效率利用政策的思路。
我認為，農民市民化的關鍵在于市民的概念定位。中國目前仍然按照傳統的統計方法對城市化發展進行測評。一個省、市或地區的城市化水平是按照城市化人口即城市居民人口與該地區農村人口之比。因此，提高城市化率的途徑，按統計方法就是加快地區內的農民人口向城市居民人口“農轉非”。國外統計資料表明，城市化水平可以有三種解釋，一是按戶籍，根據城市居民與農村居民的戶籍比例；二是按職業，即從事非農人口與從事農業人口的比例；三是按區域，即居住在農村、郊區的人口與居住在城市的人口比例。因此，戶籍、就業與社會保障制度創新是關鍵。
我認為，政策協調化關鍵是管理平臺問題。建立區域共管協調制度可以在不同的行政區域范圍內、不同的行政主題前提下，實施帶有綜合性的共同管理的方案與辦法。自治協調是在實施自我區域管理的治理基礎上，與周邊鄰里行政區域協調發展。這些在國外城市群中也有十分成熟的做法。
我們應該構筑中國城市群區域共管自治協調制度體系，提出城市群區域共管自治協調制度的基本內容，以及土地利用、園區集聚、行政區劃、環境建設、人口流動、區域共管、電子政府等方面的政策思路與框架。
《國際金融報》 (2004年07月19日 第七版)
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