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1994年，美國著名經濟學家諾斯在《美國經濟評論》第3期發表了一篇題為《時間長河中的經濟演出》的文章，文章中提出了一個命題：“制度并不一定是，甚至經常不是按社會效率來設計的，相反，它們（至少正規規則）是為了服務于那些具有創造新規則談判能力的利益集團而創造的。”這就是諾斯命題：制度不是按照效率來設計的。
筆者最初接觸到這一命題時，深感困惑：制度不是按照效率設計的，那是按照什么
設計的？最近看了一些文獻，做了一些調研，發現現實生活中存在著種種印證諾斯命題的現象。
每一個制度設計的背后都有強大的利益集團在支撐。一般而言，利益集團是制度設計的最終決定者，利益集團往往是按照自身利益而不是按照社會效率來設計制度的。例如：2003年中期，中國人民銀行為了進行宏觀調控出臺了旨在抑制房地產泡沫的121號文件，但由于房地產商聯手各大媒體給央行施加了巨大的壓力，最終121號文件精神被嚴重地打了折扣。
不僅在中國，在美國也是如此。1993年1月，克林頓一上臺就著手改革醫療保健制度，他宣布將在百日內向國會提出一項醫療保健改革計劃。這項計劃將采取有力的行動來控制美國的醫療保健成本，并向所有美國人提供醫療保健的需要。應該講，這是一項非常有社會效率的制度，但結果如何呢？克林頓的夫人希拉里被任命為醫療保健改革計劃的負責人，她后來在《親歷歷史》一書中講：“我們原先設想的是向國會提交一份原則大綱，這份大綱將指導形成具體的醫療保健改革法案。但接下來我們獲悉，羅斯滕科斯基議員希望我們提交詳細的草案，并且以法律文字的形式定稿。我們本來認為草案最多只有250頁，然而隨著起草過程進行下去，很顯然草案必須加長，而且要長很多。部分是因為計劃本身就很繁復，部分則是因為我們接受了來自某些利益集團的具體要求。比如美國兒科學會堅持說，法案必須在福利配套方案中保證兒童期有九項疫苗接種以及六項兒童健康探視……白宮10月27日提交國會的《健康保障法》厚達1342頁。”希拉里慨嘆說：“我們正在提倡把重要的社會政策流暢化和簡單化，但我們似乎無法讓我們自己的法案流暢化和簡單化。”制度設計中由于要平衡各種利益集團的要求，原來的社會效率設計就被放在次要位置了。
新的制度設計必然受到原有體制的制約，舊體制的巨大慣性影響會損害新制度的效率。“ＱＷＥＲＴＹ經濟學”或者稱為“鍵盤經濟學”可以很好地解釋這一點。盡管標準的英文打字鍵盤最初的設計原理變得不合理了，而且更好的替代品也已經出現了，但是最初的鍵盤原理依舊廣為流行，依舊被普遍使用著。從現實中，很多制度的命運也是如此。例如，過去城市中的雨水和污水都是集中排放和集中處理，但是隨著城市化的發展和技術的變化，新建小區實現雨水和污水的零排放就成為一種趨勢。而且其建設成本低、處理后的中水可以循環利用。但是零排放的技術路線和制度設計同集中處理的技術路線和投資體制不可避免發生沖突，原來的技術路線和體制決定了新制度只能在很有限的空間中生存。因此，需要協調好兩者的矛盾，盡可能保障在發展中實現雙贏，使零排放的新制度獲得更大的發展空間。
制度設計還存在著一個“路徑依賴”的問題。對路徑的依賴會影響新制度的效率。大家知道，美國鐵路兩條鐵軌之間的標準軌距是四英尺八點五英寸。為何是這樣一個標準呢？它源自英國鐵路標準。因為英國人是修建美國鐵路的指揮者。英國人又從哪里得到這樣一個標準呢？英國的鐵路是從電車車軌標準中脫胎來的。電車車軌為何采用這樣一個標準？原來最先造電車的人以前是造馬車的，而他們是把馬車的輪寬標準直接搬用過來。為何馬車要用這樣一個標準，因為英國傳統路程上的轍跡的寬度為四英尺八英寸半。這一寬度又是誰制造的呢？是古羅馬軍隊的戰車。古羅馬軍隊為何以這一數字為輪距寬度呢？答案極為簡單：兩匹拉戰車的戰馬的屁股的寬度。這樣一個寬度有利于戰馬的馳騁。這就是典型的“路徑依賴”。這種依賴使新的制度創新處于非常困難的境地，即使有創新也必須犧牲掉部分的效率。例如，美國在20世紀上半葉在海軍中引入航空母艦時，遭到強大的反對，認為航空母艦沒有什么意義；再例如20世紀80年代美國政府要求政府機構與商業機構一樣采用計算機技術，同樣遭到政府部門的反對，認為計算機技術只是一種無用的擺設。
另外，制度設計要受到原有的理論和觀念的約束，要處理好各個方面的關系，這都會影響到新制度的效率。
辛向陽／文
作者為首都社會經濟發展研究所研究員
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