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鄧聿文
一北一南兩場大雨，京滬兩地先后遭受不同程度的損失。從事后的反思來看，人們找出了很多“天”、“地”、“人”的理由，但在筆者看來，把這些理由集中起來，就鮮明地體現為一個至關重要的問題，即城市應急管理水平的落后。
當前，中國城市管理體制在應對突發事件方面，還存在很多問題：其一，法律上未有發生重大突發事件后政府各部門如何協調的全局性規定，致使在應對突發危機時缺乏法律依據；其二，缺乏政府各部門間在應急應變方面的協調機制；其三，現有的醫療、救災部門的專業人員缺乏應急應變方面的訓練；其四，社會的警覺性較差，民眾缺乏自救、救護的意識和能力。
城市的危機管控一般主要是由應急組織來處理的。在這方面，雖然目前我們建立了多種專業性應急組織，包括消防、防汛、防震與抗震、疾病防控組織等等，但是，它們都不屬于綜合性應急管理機構，僅從一個方面履行應急職責，無法突破部門限制，而且這些機構大都擔負著應急處理以外的其他職責，平時，它們很難拿出跨越自身業務范圍的災害應急處理預案。從中央到地方，雖然也建立了多種從某一方面履行應急職能的機構，但是，這些機構之間往往缺乏縱向和橫向的貫通，不能在運作層面上形成聯系密切的網狀系統。
所以，對一些可預見的簡單情況，我們的預案也許能夠做得比較充分完備，但對一些稍復雜的突發災難和事件，我們的應急機制反應就比較遲鈍，協調組織能力和應急處理權力都顯得非常有限。而應急反應慢的原因，可能既有責任心的問題，但主要是中國城市應急管理系統多是在計劃經濟體制下形成的，它是一種分部門、分行業、分災種的單一城市災害管理模式。這種管理模式表面上看來有利于分工負責，并做到各司其職，實際上在面對群災齊發的復雜局面時，就既不能形成應對極端事件的統一力量，也不能及時有效地配置分散在各個部門的救災資源，嚴重影響反應速度，從而造成“養兵千日”卻不能“用兵一時”的被動局面。
因此，要做到城市災害資源的整合，需要構建全社會統一的災害管理指揮、協調機制，形成城市公共應急管理的合力。當前而言，筆者認為，著重需要考慮以下幾個方面：
一是在編制各種城市發展規劃的時候，如交通規劃、建設規劃、工業規劃、農業規劃、城鎮規劃、園區規劃等，必須以人為本，考慮各種災害因素，并專門制定有防災減災的對策。
二是加快建立城市災害應急管理能力評價體系，把對政府應急能力的評價列為各級政府績效考核的重要內容，納入人大、政協的監督范疇。根據國情、省情、市情，實施城市應急能力評價工程，為城市災害應急管理提供科學基礎。
三是開展全民普及宣傳教育，提高防災意識，提高危機感，特別是要發揮各種民間組織和社區的作用，使廣大群眾掌握對付災害和應急自我防護措施，保護群眾人身安全。
城市災害和突發危機的應急管理建設應成為中國推進現代化的一個重要內容。從中國城市應急管理體系在大大小小公共突發事件中的表現來看，要提高城市應急反應能力，僅對目前的管理制度進行小修小補是不行的，必須有破釜沉舟的勇氣，對現行城市行政管理體制進行根本性改革。只有這樣，才能建立一個與市場經濟體制相適應的現代化城市公共危機應急體系，提高管控能力和水平，有效應對各種各樣的突發事件和危機。
《國際金融報》 (2004年07月16日 第二版)
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