銀監會《商業銀行資本充足率管理辦法》起草小組

　　從不良資產占比、資本充足率等主要風險指標來看，我國銀行業的風險與東南亞金融危機爆發前的銀行業風險大體相當，東南亞金融危機為我們提供了警示。因此強化商業銀行資本充足率監管，提高銀行體系的穩健性是擺在監管當局面前一項十分迫切的任務

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　　資本監管是審慎銀行監管的核心。資本充足率是衡量單個銀行乃至整個銀行體系穩健性最重要的指標，巴塞爾委員會1988年發布的資本協議是銀行監管歷史上一個重要的里程碑，為各國監管當局提供了統一的資本監管框架，使全球資本監管總體上趨于一致。全球一百多個國家以不同形式實施了1988年資本協議。1997年，1988年資本協議被寫入《有效銀行監管的核心原則》，成為資本監管的國際標準。

　　在1988年資本協議的影響下，上世紀90年代以來，發達國家商業銀行的資本充足率大幅度提高，抵御風險的能力明顯增強。部分新興市場國家，經歷了金融危機的陣痛，通過政府注資、兼并重組、提高監管制度審慎性，銀行體系得以重建和再造。長期以來，受我國銀行業產權制度、宏觀經濟環境、監管乏力等因素的制約，我國商業銀行達不到資本充足率最低標準，嚴重影響了銀行體系的穩健性。其他國家的實踐為我國進一步強化資本充足率監管提供了有益的借鑒。

　　發達國家

　　資本充足率監管實踐

　　為在1992年底（1988年資本協議的最后達標期限）前達到最低資本充足率標準，在監管當局的壓力下，十國集團的商業銀行多種渠道籌集資本，調整資產結構降低資產風險度，一些銀行還被迫出售資產降低資產規模，部分國家甚至出現了信用緊張導致經濟增長放緩的局面

　　1988年資本協議發布以后，十國集團國家都采用1988年資本協議確定的“監管資本與風險加權資產的比例”作為資本充足率監管的主要指標。此外，美國、加拿大、比利時等國家還同時使用“杠桿比例（即資本與總資產的比例）”作為補充手段，強化對商業銀行的資本約束。比利時和瑞士明確規定了高于8%的最低資本充足率標準。除日本、瑞典以外其他十國集團國家的監管當局都有權根據單個銀行的規模或風險狀況提出更高的資本充足率要求。十國集團中大多數國家都對各類銀行采取了統一的8%的監管標準，歐盟資本監管指令進一步將最低資本充足率要求擴大到所有的吸收存款的金融機構及投資銀行，有些國家也分別不同范圍地要求金融控股公司、證券公司、抵押銀行、保險公司等非銀行金融機構滿足8%的最低資本要求。但日本僅對所謂的“國際活躍銀行”提出了8%的資本充足率要求，而對一般的國內銀行采取類似核心資本不低于4%的最低資本充足率標準。1996年巴塞爾委員會《關于市場風險的資本監管的補充規定》發布以后，十國集團國家都迅速將市場風險納入資本監管的范圍，要求商業銀行對市場風險計提資本。此外，比利時還明確要求商業銀行應對銀行賬戶的利率風險計提資本，意大利則規定將國家風險納入資本監管范圍。

　　為在1992年底（1988年資本協議的最后達標期限）前達到最低資本充足率標準，在監管當局的壓力下，十國集團的商業銀行多種渠道籌集資本，調整資產結構降低資產風險度，一些銀行還被迫出售資產降低資產規模，部分國家甚至出現了信用緊張導致經濟增長放緩的局面。如美國1990-1992年是戰后銀行貸款增長最為緩慢的時期，失業率大幅度上升，通貨膨脹率下降，一個重要原因就是資本要求的提高，資本短缺限制了銀行資產擴張。美國商業銀行持有的證券占總資產的比例，由1985年16.8%上升到1995的21.9%，其中最大十家商業銀行持有證券占總資產的比例由9.3%上升到19.5%。花旗銀行為增加留存收益，將每股紅利由1990的1.74美元降到1991的0.75美元，1992年和1993年未支付紅利，由此增加了44億美元的核心資本；此外，花旗銀行還通過發行可轉換優先股和普通股籌集了15億美元的股本；并通過出售資產將資產總量由1989年底的2300億美元降至1990年底的2170億美元，為滿足資本充足率標準付出很高的代價。到1992年底，十國集團國家的商業銀行絕大多數達到了8%的最低資本充足率要求。統計資料表明，十國集團國家商業銀行資本充足率平均水平由1988年底的9.3%提高到1996年底的11.2%，其中比利時、盧森堡、瑞典、美國、英國的資本充足率大幅度上升，分別由7%提高到11.3%、9.3%提高到13%、10%提高到13.8%、6.7%提高到11.3%、9.9%提高到11.9%；法國、瑞士、荷蘭、意大利商業銀行資本充足率上升幅度較小，1996年底資本充足率分別為9%、11.6%、12%、9.6%；德國商業銀行的資本充足率由1988年底的9.8%下降到1996年底的8.6%；由于房地產價格下滑和股市的大幅度下降，日本商業銀行重估儲備大幅度減少，導致資本充足率由1988年底的11.6%下降到1996年底的8.4%。

　　經濟危機國家

　　資本充足率監管實踐

　　為加快銀行業的重組進度，東南亞各國都向銀行體系注入了大量的公共資金，推動商業銀行兼并聯合，提高資本充足率，國家在相當大的程度承擔了重組的成本

　　當經濟體中資金短缺，商業銀行籌集資本困難，僅靠原股東注資不能滿足最低資本充足率要求的情況下，動用公共資金補充商業銀行資本是現實且合理的選擇

　　上世紀90年代，頻繁爆發的金融危機使許多國家的銀行體系遭到了重創。在銀行體系重組過程中，為恢復銀行體系的清償力，發生危機的國家動用了大量的公共資金補充資本，并提高了資本充足率監管標準，著力增強銀行體系的穩定性。

　　為節約銀行處置成本，監管當局根據銀行資本充足率的水平，將商業銀行分為三類，分別采取相應的處置策略。第一類是可以繼續經營并且達到資本充足率最低標準的銀行；第二類是資不抵債的銀行；第三類是可以繼續經營但資本不足的銀行。對于第二類銀行，監管當局應盡快采取干預、處置措施，強制實施市場退出，允許破產銀行繼續經營導致競爭扭曲并提高銀行重組的最終成本。第三類銀行應制訂有期限的重組計劃，盡快恢復盈利能力和清償力，且必須接受監管當局更為嚴格的監管。若此類銀行未能制訂切實可行的資本恢復計劃或無法保證計劃的有效執行，監管當局應及時予以干預、處置甚至關閉。1997年底韓國資本充足率低于8%的12家商業銀行，1998年初提交了資本恢復方案，1998年7月監管當局關閉了其中5家資本充足率為負值的中小商業銀行，其資產負債業務并入實力較強的4家商業銀行；另外7家商業銀行，監管當局有條件地重新批準資本補充規劃，規定必須在兩年內達到8%的資本要求；為獲得公共資金的支持，達到最低資本要求，1999年其中5家銀行合并為2家國有銀行；1家銀行通過外國投資者的資本投入和中央銀行的資金支持，另外1家通過股東注資和公共資金注入，達到最低資本充足率要求。

　　為加快銀行業的重組進度，東南亞各國都向銀行體系注入了大量的公共資金，推動商業銀行兼并聯合，提高資本充足率，國家在相當大的程度承擔了重組的成本。經濟危機期間，印度尼西亞中央政府先后向銀行業注資431萬億印尼盾，補充商業銀行資本。韓國政府向商業銀行注入了360億美元，用于提高資本充足率加快兼并聯合。馬來西亞政府向商業銀行注資17億美元。1997年7月-1998年底，泰國政府為金融體系重組提供了340億美元的公共資金，占GDP的25%，其中110億美元用于向商業銀行的注資。當經濟體中資金短缺，商業銀行籌集資本困難，僅靠原股東注資不能滿足最低資本充足率要求的情況下，動用公共資金補充商業銀行資本是現實且合理的選擇。為降低注入公共資金可能引發的道德風險，監管當局必須保證商業銀行的股東和管理層是盡職的，并且不是銀行問題產生的主要責任人。成功的政府注資安排首先應該是統一且透明的，只有在缺乏政府支持無法恢復銀行清償能力和公眾對銀行體系的信心的情況下，作為最后的選擇方案實施；其次公共資金的注入應對銀行股東向銀行注資提供激勵，如規定股東注資達到一定比例后政府再予以支持、公共股權具有優先權、政府派代表參加銀行董事會、政府可以對某些決策行使否決權等。

　　為增強銀行體系的穩健性，建立有利于銀行業長期穩定發展的制度基礎，大多數金融危機國家監管當局對資本監管制度進行了調整，提高資本充足率監管制度的審慎性。雖然大多數金融危機產生的最直接原因不是銀行業危機，但脆弱的銀行體系推波助瀾了金融危機的擴散，增大金融危機的破壞力。金融危機充分暴露了銀行體系存在的問題，也為監管當局強化審慎監管提供了難得機遇。1998年，印度尼西亞要求商業銀行在2001年底前分階段達到充足撥備和8%的資本要求。1998年初，正處在經濟危機高峰時期，馬來西亞監管當局就制訂了新的貸款分類制度，并提高資本充足率標準，要求所有金融公司1998年底資本充足率達到9%，1999年底達到10%。2000年1月，俄羅斯提高了商業銀行的資本充足率標準，對于資本總量超過500萬歐元的商業銀行資本充足率不得低于10%，500萬元歐元以下的資本充足率不得低于11%。土耳其要求商業銀行在政府注資后核心資本充足率、資本充足率分別達到5%和10%。韓國、墨西哥等國監管當局要求商業銀行在政府注資后立即達到更為嚴格的資本充足率標準。

　　我國商業銀行

　　達到資本充足率

　　監管要求的對策

　　中國銀監會發布了《商業銀行資本充足率管理辦法》。《辦法》吸收了近年來我國銀行監管法制建設的最新成果，與貸款風險分類制度、損失準備金制度保持了一致性，建立一套相對完整的資本充足率監管框架，在制度的審慎性方面達到了1988年資本協議的要求。未來幾年內，商業銀行、監管當局應切實落實《辦法》的各項規定，多措并舉盡快提高資本充足率

　　從不良資產占比、資本充足率等主要風險指標來看，我國銀行業的風險與東南亞金融危機爆發前的銀行業風險大體相當，東南亞金融危機為我們提供了警示。因此強化商業銀行資本充足率監管，提高銀行體系的穩健性是擺在監管當局面前一項十分迫切的任務。近日，中國銀監會發布了《商業銀行資本充足率管理辦法》（以下簡稱《辦法》）。《辦法》吸收了近年來我國銀行監管法制建設的最新成果，與貸款風險分類制度、損失準備金制度保持了一致性，建立一套相對完整的資本充足率監管框架，在制度的審慎性方面達到了1988年資本協議的要求。根據國外資本充足率監管的經驗，未來幾年內，商業銀行、監管當局應切實落實《辦法》的各項規定，多措并舉盡快提高資本充足率。

　　1、商業銀行應制訂資本充足率達標規劃并確保有效執行。資本充足率達標規劃應充分考慮未來三年內商業銀行的業務發展、資產擴張、資產結構調整、資產處置、盈利水平以及外部籌資的數量、方式和可行性，保持資產、資本合理均衡增長。對于外部籌資困難的商業銀行，應削減費用支出、提升盈利水平、減少利潤分配，增強自我積累能力。對于通過資本擴張無法達到最低資本充足率標準的商業銀行，應嚴格控制資產增長速度、調整資產結構降低資產風險度、甚至出售風險資產壓縮風險資產規模，確保達標規劃的如期實現。

　　2、商業銀行應強化風險管理，切實提高抵御風險的能力。《辦法》明確規定“資本充足率計算應建立在充分計提貸款損失準備等各項損失準備的基礎上”。審慎的貸款風險分類是充足撥備的前提。若貸款分類不準確，撥備不充分，資本充足率監管就喪失審慎的基礎。商業銀行應嚴格貸款分類標準、嚴密操作程序、跟蹤稽核檢查，審慎實施貸款分類，并足額提取貸款損失準備，加大損失資產的核銷力度，確保資本充足率計算的真實、準確。在此基礎上，商業銀行應進一步細化貸款分類，及時識別、準確計量和跟蹤監控貸款風險，調整風險管理組織體系，改造信貸流程，提高風險管理能力。

　　3、監管當局要完善監督檢查機制，切實加強資本充足率監管。監管當局要審核各行資本充足率達標規劃的可行性，并監督達標規劃的實施。對于未能有效執行達標規劃的銀行，應及時采取監管措施，包括限制其資產增長、暫停利潤分配、停止審批新機構和新業務、責令其轉讓資產壓縮資產規模，促使達標規劃的實現。同時為商業銀行多渠道籌集資本創造條件。對于長期以來因執行國家政策造成不良資產比例較高、資本充足率嚴重偏低的國有商業銀行，要加快體制改革進程，推進經營機制轉換，盡快建立現代金融企業制度。國有銀行改革對于促進中國經濟持續穩定增長、提高金融資源配置效率、維護國家金融安全具有舉足輕重的影響。監管當局應加強與國家有關部門的協調配合，合理設計改革方案，在有效控制道德風險的前提下，國家承擔改革成本，幫助商業銀行消化歷史包袱，穩步提高資本充足率。這既是提高銀行體系安全性的重要舉措，也是推進國有商業銀行改革的前提條件。

　　（執筆：羅平王勝邦）

　　《國際金融報》 (2004年07月15日 第四版)