上海市重點(diǎn)課題挑戰(zhàn)《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理暫行條例》

　　淡馬錫模式VS國(guó)資監(jiān)管難題兩層還是三層？

　　本報(bào)記者　肖玲玲　上海報(bào)道

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　　國(guó)資委似乎從淡馬錫模式中看到了自己成功的未來，自2004年6月22日起，國(guó)資委主任李融榮一行8人對(duì)新加坡進(jìn)行了三天訪問。

　　隨后，李媒體表示：“我已經(jīng)找到了國(guó)資管理的圓滿答案。”其所言的答案是學(xué)習(xí)淡馬錫，在國(guó)有獨(dú)資企業(yè)中建立一套完整的董事會(huì)制度。

　　但此時(shí)，一份2004上海市重點(diǎn)學(xué)科課題“國(guó)有經(jīng)濟(jì)法律制度研究”成果，從另一角度證明了國(guó)資委的錯(cuò)位與去年頒布的《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理暫行條例》某些原則性缺陷。

　　該課題負(fù)責(zé)人，華東政法學(xué)院副院長(zhǎng)顧功耘教授十分明確地表示，“《暫行條例》作為一個(gè)規(guī)則正在運(yùn)行，但規(guī)則是否合理，很值得探討。”

　　根據(jù)《暫行條例》第二十條規(guī)定“國(guó)務(wù)院國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)是代表國(guó)務(wù)院履行出資人職責(zé)、負(fù)責(zé)監(jiān)督管理企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)的直屬特設(shè)機(jī)構(gòu)。”

　　顯然，在條例中，國(guó)資委扮演著國(guó)有資產(chǎn)出資人與監(jiān)督人的雙重角色，既當(dāng)老板又當(dāng)婆婆。

　　那么，雙重身份中，國(guó)資委到底要做什么？

　　顧教授認(rèn)為，“國(guó)資委作為政府的一個(gè)機(jī)構(gòu)而非企業(yè)，應(yīng)該做好監(jiān)督工作，而把國(guó)有資產(chǎn)委托或授權(quán)給特設(shè)公司及信托投資公司等具體進(jìn)行經(jīng)營(yíng)。”

　　雙重法律角色

　　按照《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理暫行條例》思想，國(guó)資委是國(guó)有企業(yè)的出資人，言下之意，國(guó)資委把自身定位為一個(gè)不具備法律地位的控股公司，是180多家企業(yè)的老板。

　　“從沒有聽說一個(gè)政府機(jī)構(gòu)可以擔(dān)負(fù)公司的職能，尤其是國(guó)際上規(guī)模大且具影響力的控股公司，”顧表示。

　　現(xiàn)實(shí)正是如此，某地方國(guó)資委要求國(guó)有企業(yè)在做投資、貸款、擔(dān)保等重大問題決策時(shí)必須向上級(jí)部門請(qǐng)示報(bào)告，顧教授感慨到，講了許多年的政資分開與政企分開，現(xiàn)在又合在一起了，而且國(guó)資委集管人、管事、管資產(chǎn)于一身，權(quán)利未免過分集中。

　　《國(guó)資法》草案第十條規(guī)定“國(guó)家國(guó)有資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)，由國(guó)務(wù)院根據(jù)政府的社會(huì)經(jīng)濟(jì)管理職能與國(guó)有資產(chǎn)所有者職能分開、政企分開、管資產(chǎn)和管人、管事相結(jié)合和精簡(jiǎn)、效能的原則設(shè)立。”

　　但從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，讓政府機(jī)構(gòu)擔(dān)當(dāng)控股公司角色，不利于國(guó)有企業(yè)管理。更重要的是，國(guó)資委當(dāng)老板，管人、管事、管資產(chǎn)，那么誰(shuí)來監(jiān)督國(guó)資委的管理工作與水平呢？難道讓國(guó)資委自己監(jiān)管自己?jiǎn)幔�或者�?dǎo)致監(jiān)管缺位？

　　而《暫行條例》第23、第24條規(guī)定，“國(guó)資委享有國(guó)有企業(yè)的國(guó)有股轉(zhuǎn)讓的審批權(quán)和設(shè)立重要子公司的重大事項(xiàng)的決定權(quán)。”

　　這與國(guó)資委的監(jiān)督本位有著明顯沖突。

　　國(guó)有股權(quán)的轉(zhuǎn)讓與子公司重大事項(xiàng)的管理，應(yīng)遵循“誰(shuí)投資誰(shuí)決定”的原則，由相應(yīng)的投資主體決策。國(guó)資委應(yīng)注重對(duì)投資主體的監(jiān)督考察，不應(yīng)參與具體操作。

　　而新加坡國(guó)有資產(chǎn)管理模式很好地做到政企分離。

　　新加坡淡馬錫投資控股公司成立于1974年，為新加坡財(cái)政部全資擁有，其創(chuàng)建宗旨是負(fù)責(zé)持有并管理政府在國(guó)內(nèi)外各大企業(yè)的投資，目的是保護(hù)新加坡的長(zhǎng)遠(yuǎn)利益。

　　這一模式的根本特點(diǎn)在于，它是一個(gè)國(guó)有產(chǎn)權(quán)企業(yè)化管理的公司而非政府機(jī)構(gòu)，在這個(gè)平臺(tái)上可以更加靈活有效地處置國(guó)有資產(chǎn)。

　　但從現(xiàn)實(shí)情況來講，我國(guó)未來的國(guó)有資產(chǎn)管理體制由國(guó)家特設(shè)機(jī)構(gòu)向控股公司轉(zhuǎn)變需要一個(gè)長(zhǎng)期過程。

　　作為政府特設(shè)機(jī)構(gòu)的我國(guó)各層次的國(guó)資委，與新加坡企業(yè)法人淡馬錫控股在性質(zhì)定位上差距較大，學(xué)習(xí)并非易事。

　　有用的外部董事？

　　學(xué)習(xí)淡馬錫模式———國(guó)有企業(yè)建立董事會(huì)、聘請(qǐng)外部董事代表國(guó)資委履行出資人職責(zé)，已經(jīng)列入國(guó)資委的重大三年計(jì)劃，并被看作是國(guó)資委從“老板加婆婆”崗位上退出的關(guān)鍵步驟。

　　操作模式是，出資人派出代表自己的董事建立董事會(huì)，通過集體決策行使制定戰(zhàn)略、人事任免等功能，而此前由于國(guó)資委沒有派駐董事，“老板”只能“直接管理”企業(yè)。

　　“目前由國(guó)資委直接監(jiān)管的189家中央企業(yè)中，181家實(shí)行的是總經(jīng)理負(fù)責(zé)制。如果不能建立董事會(huì)，國(guó)資委‘婆婆’的帽子永遠(yuǎn)也甩不掉。”5月，國(guó)資委主任李榮融與四川國(guó)資委領(lǐng)導(dǎo)座談時(shí)表示，“今后，國(guó)資委則著重于監(jiān)管。”

　　正當(dāng)國(guó)資委把聘請(qǐng)外部董事、建立董事會(huì)作為改變國(guó)資委定位的一大法寶時(shí)，顧教授的見解無疑是潑了一盆涼水。

　　在2004上海市重點(diǎn)學(xué)科課題“國(guó)有經(jīng)濟(jì)法律制度研究”成果中，他提到建立外部董事代表國(guó)資委直接管理企業(yè)，確是一種國(guó)資改革的摸索思路，但從根本上講，由于董事是由國(guó)資委選拔，外部董事只對(duì)國(guó)資委負(fù)責(zé)，那么，國(guó)資委依舊管人、管事、管資產(chǎn)，它已經(jīng)變成專門的投資公司而非政府機(jī)構(gòu)。

　　而在某些國(guó)資領(lǐng)導(dǎo)看來，“國(guó)資委聘請(qǐng)外部董事是一種委托代理關(guān)系，不是自己直接管。”

　　但全國(guó)人大財(cái)經(jīng)委國(guó)有資產(chǎn)法起草工作組組長(zhǎng)劉儀舜對(duì)媒體表示不同看法：“最終責(zé)任由誰(shuí)承擔(dān)，把企業(yè)管死了，是國(guó)資委負(fù)責(zé)還是國(guó)資委派到企業(yè)的董事負(fù)責(zé)？”

　　他表示，“哪怕是聘請(qǐng)了外部董事，兩層制（國(guó)資委———國(guó)有企業(yè)）下的國(guó)資委還是一個(gè)政企不分的政府機(jī)構(gòu)。所謂政企分開，核心問題是在財(cái)產(chǎn)權(quán)上，企業(yè)法人財(cái)產(chǎn)權(quán)要跟政府機(jī)構(gòu)完全分開，國(guó)資委自己管資產(chǎn)、自己管投資，還談什么政企分開？”

　　正如國(guó)資委推崇的淡馬錫管理模式，也是由財(cái)政部———淡馬錫———政聯(lián)公司三層關(guān)系組成。

　　課題解惑

　　對(duì)此，正在起草的《國(guó)資法》草案設(shè)計(jì)了一個(gè)三層架構(gòu)的國(guó)有資產(chǎn)管理體制。具體模式是，國(guó)資監(jiān)管機(jī)構(gòu)是一個(gè)政府機(jī)構(gòu)，它由人大授權(quán)政府設(shè)立；國(guó)資監(jiān)管機(jī)構(gòu)再授權(quán)國(guó)資經(jīng)營(yíng)機(jī)構(gòu)作為它的代表經(jīng)營(yíng)國(guó)有資產(chǎn)，經(jīng)營(yíng)機(jī)構(gòu)作為國(guó)有企業(yè)的股東，行使出資者所有權(quán)，國(guó)有企業(yè)則行使企業(yè)法人財(cái)產(chǎn)權(quán)。

　　在三層制的架構(gòu)下，國(guó)資委把資本交給國(guó)有控股公司運(yùn)營(yíng)，控股公司對(duì)國(guó)資委承擔(dān)資本保值增值的責(zé)任，對(duì)企業(yè)而言，控股公司只是一個(gè)投資者，享受的是公司法和國(guó)資法規(guī)定的股東權(quán)利。反過來，企業(yè)享有公司法和國(guó)資法規(guī)定的企業(yè)法人財(cái)產(chǎn)權(quán)，同時(shí)承擔(dān)為股東創(chuàng)造利潤(rùn)的責(zé)任。

　　把國(guó)有企業(yè)的經(jīng)營(yíng)權(quán)委托給國(guó)有控股企業(yè)是解決國(guó)資委定位的一種方法。

　　同時(shí)，顧教授負(fù)責(zé)的上海市重點(diǎn)學(xué)科課題給出了另外一份答案：政府設(shè)立一些特設(shè)公司，國(guó)資委向這些公司授權(quán)經(jīng)營(yíng)國(guó)有資產(chǎn)，國(guó)資委不作為股東、投資者參與決策；或者國(guó)資委向一些信托公司委托經(jīng)營(yíng)國(guó)有資產(chǎn)，由受托人直接經(jīng)營(yíng)企業(yè)，而國(guó)資委作為政府的監(jiān)督部門，扮演好監(jiān)管角色。國(guó)資委托的中間層與政府的關(guān)系通過授權(quán)與信托，盡可能阻斷，以保持中間層作為企業(yè)獨(dú)立管理。

　　課題顯示，國(guó)資委需要做的職責(zé)是制定國(guó)有企業(yè)管理規(guī)則、檢查規(guī)則執(zhí)行情況、考慮國(guó)資發(fā)展規(guī)劃、選擇合適的受托人及被授權(quán)對(duì)象等。

　　“其實(shí)，國(guó)外有許多這樣的特設(shè)公司，這種制度不是中國(guó)發(fā)明的，是西方國(guó)家通過實(shí)踐總結(jié)出來的非常成功的國(guó)有資產(chǎn)管理模式。”劉表示。