作者：章軻

　　就在社會各界細數6月23日審計署審計長李金華那份觸目驚心的審計“清單”之際，一份來自審計部門內部的報告引起了記者的注意。

　　這份出自大連市審計局課題組的內部報告，暴露了全國地方審計機構普遍存在的獨

進入伊妹兒的網絡豪宅 新浪點點通個性smsDIY 海納百川 候車亭媒體 哪里可以免費發短信?

立性缺失、強制措施弱化、經費嚴重不足和人員嚴重短缺等問題。被社會各界寄予厚望的審計部門特別是地方審計機構，眼下正面臨著十分尷尬的窘境。

　　局長處長聯手撰寫萬言書

　　這份題為《地方審計機關在依法審計中有關問題的思考》的報告(以下簡稱《報告》)超過1萬字。據大連市審計局辦公室主任張成杰介紹，參與寫作的均是局領導以及各處室的處長們。張成杰本人也是課題組成員之一。

　　“這份報告是不久前國家審計署征求《審計法》修改意見時，我們寫的。”6月29日，坐在大連市審計局的一間會議室里，提到這份“主要談困難”的《報告》時，張成杰顯得十分謹慎。“《報告》談到的這些問題，在全國是普遍存在的，有些是外地存在的問題，在大連沒有這種現象。”張補充說，大連的審計環境很好，“早在薄熙來擔任市領導的時候，審計局的地位和作用就得到了充分的肯定。”

　　行前，記者首先與該局經濟責任審計處張慶海處長取得了聯系，性格爽直的張慶海一口答應接受采訪。“幫我們審計部門說話，這是一件好事啊！”但到了大連后，情況發生變化。負責接待的張慶海和張成杰開始頻頻地向領導請示——畢竟，將一份內部報告公開，很容易刺激相關利益部門敏感的神經。

　　張成杰首先提到“審計局與大連市政府關系很好”，其實正反映了一些地方審計機關與當地政府之間微妙的關系。

　　“喝這里的水，吃這里的飯，小孩子在這里上學，誰會傻到要得罪當地政府？”一位審計工作人員對記者說了句實話。

　　四大問題困擾地方審計機構

　　《報告》提到的第一個問題，正是“雙重領導體制對審計獨立性的影響”。

　　根據《憲法》第一百零九條規定，地方各級審計機關實行雙重領導體制，“對本級人民政府和上一級審計機關負責”。而獨立審計原則是審計監督的一項基本原則。

　　“現行的管理體制使地方審計機關帶有很強的政府內部審計的性質，審計發揮作用與否在一些地方取決于領導者的素質及其對審計的重視程度，因此在一些重大的審計決策上難以保持審計的獨立性。”《報告》稱，現行的“地方審計機關審計業務受上一級審計機關領導為主”，從立法初衷上看，其目的是為了保障其依法獨立行使審計監督權，發揮其在國家宏觀經濟管理中的作用。但從實際上看，除了上級審計機關安排的行業審計外，地方審計機關有很大一部分審計業務受地方政府的左右，這種業務上的領導關系在一些地區也只能成為形式。

　　這種情況在全國帶有普遍性。

　　“第二個問題是經費困難。”張成杰說，“我可以給你舉一個外地的例子，某貧困縣審計局的人員到省城開會，連往返的火車票都在省廳買。”《報告》稱，審計法第十一條規定：“審計機關履行職責所必需的經費，應當列入財政預算，由本級人民政府予以保證。”但在一些地方，特別是財政困難的縣市，保證審計經費一直是一個老大難的問題，因此依法審計的力度、審計工作的效率、人才的引進和培訓以及廉政建設等都受到影響。

　　張慶海承認，該局人員到沈陽出差，每天的住宿標準只有80元，交通補貼不到20元。“我們一般都住當地審計部門的培訓中心，不過，條件非常差。”

　　《報告》披露的第三個問題是地方審計機關負責人的任免基本上受地方政府的控制。雖然《審計法》第十五條規定：“審計機關負責人依照法定程序任免。審計機關負責人沒有違法失職或者其他不符合任職條件的情況的，不得隨意撤換”。但由于上級審計機關對下級審計機關負責人的任免缺乏依法控制的權力，因此使得這一條形同虛設。更為嚴重的是有的縣級審計機關成了地方政府安排干部的“集散地”，諸如鄉長之類的人物也在審計機關謀上副局級的職務。《報告》稱，有一個縣級審計機關，共13人，其中副局以上7人，扣除會計、出納和司機，可以投入審計的力量寥寥無幾。

　　2002年大連市機構改革后，審計局人員數量減少了13%，而實際任務量增加了68%，是2001年的142%，這兩年的審計任務更加繁重了。張成杰說：“我們市局有100多號人，再來100人都不夠。”

　　第四大問題則是審計強制措施弱化。《報告》稱，一些單位和個人阻礙、拒絕審計機關調查，不執行審計決定，藐視審計機關權限的現象還時有發生，由于沒有明確法律規定、或法律規定在實際執行上缺乏可操作性，造成審計人員在審計中針對一些具體情況無法做出及時處理，使工作陷入被動，導致一些審計線索無果而終，國家審計的權威沒有得到應有的體現。“審計難，處理更難，落實更更難”的現象一直困擾著審計人員。而相關部門的支持與配合與否，也將影響審計執法的力度。《報告》稱，如審計決定下達后的違紀金額的收繳入庫問題，就需要請財政、稅務扣款，對被審計單位拒不執行審計決定，需要法院協助強制執行。若一個環節出了問題，審計執法就會陷入無可奈何的尷尬境地。

　　《審計法》缺乏應有的“硬氣”

　　采訪中，大連市審計局的人員反映，《審計法》作為國家一部專門審計監督的法律，缺乏應有的“硬氣”和“剛性”。如：《審計法》有 “被審計單位、有關地方、部門、單位及有關人員應當……”；“被審計單位應當執行審計決定”；“對于審計機關的意見、建議，有關地方、部門、單位應當依法及時做出決定……應當予以協助”等表述，而沒有不執行審計決定應當如何處理的法律規定，這勢必削弱審計執法力度。

　　張成杰對記者說，依法審計是審計機關應遵循的最高準則，而現行的《審計法》、審計準則、執法環境等方面還存在許多問題和需要完善的地方。

　　針對現行審計部門實行“雙重領導體制”的狀況，《報告》建議，實行審計機關垂直管理體制。全國審計機關有8萬多人，僅地方審計機關也將近8萬人。這支隊伍若按現行的雙重管理體制管理，只能是各自為戰，一些審計法規和準則很難保證全國審計“一盤棋”。如果有的地方審計機關在審計執法中出現問題，必然會對整個審計形象帶來影響。從這個意義上講，在審計的管理體制上，實行審計垂直領導體制符合我國的實際情況，有利于從組織、人員、經費上保證審計人員的獨立性。

　　不過，對這一建議，張慶海有自己的看法。“我覺得實行垂直管理的時機還不成熟，也沒有什么意義。”張慶海分析說，“中國這么大，8萬多審計人員，審計署管得過來嗎？管得好嗎？我還是覺得現行的雙重領導的體制比較實際。”

　　有關審計強制措施的問題，《報告》則呼吁應賦予審計機關查封被審計對象違法財產的強制措施，制定對被審計單位違紀違規銀行存款凍結的有效強制措施，以及賦予審計機關追究有關被延伸審計單位不配合責任的權力。

　　“6月23日公布的審計報告，對我們地方審計機構也是一種激勵。”張慶海對記者說，盡管做審計工作很辛苦、很清貧，也很透支身體，但這是一門藝術。