作者：江海波

　　本報記者 江海波長沙報道 湖南財稅改革又創(chuàng)造了一個全國第一。而這個第一，結(jié)束了10年前自己親手創(chuàng)造的另一個全國第一。

　　湖南省人大常委會近日通過《湖南省非稅收入管理?xiàng)l例》，將于9月1日起取代已運(yùn)

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行十年的《湖南省預(yù)算外資金管理?xiàng)l例》。新條例意味著湖南是全國首個在是非較多的“非稅收入”領(lǐng)域管理上動刀立法的省份。這項(xiàng)立法，將強(qiáng)化財政對龐大的預(yù)算外資金實(shí)行統(tǒng)一管理，遏制“三亂”、減少腐敗，增強(qiáng)政府宏觀調(diào)控能力，提高執(zhí)政效率，并從源頭上促使繁冗的政府“瘦身”。

　　中國稅務(wù)學(xué)會專家認(rèn)為，全國的非稅收入管理改革的力度還很不夠，在這方面，由于牽扯面很大，全國一時還難以立法，湖南的做法應(yīng)有突破性的意義。一個較新的名詞　一個全新的法規(guī)

　　政府非稅收入是指除稅收之外的財政收入，是世界各國政府財政收入的重要組成部分。據(jù)了解，中國最早在國家正式文件出現(xiàn)“非稅收入”一詞，是在2001年1月《國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)財政部關(guān)于深化收支兩條線改革進(jìn)一步加強(qiáng)財政管理意見的通知》(國辦發(fā)?2001?93號)中。在此之前，這個名詞只是在一些專家學(xué)者那里偶有提及。

　　參與此次立法審議的湖南省人大官員文富恒處長說，最近，這個詞語的使用頻率有所增加，今年3月，全國人大財經(jīng)委的《預(yù)算審查報告》中出現(xiàn)了這個詞語；同月，國務(wù)院頒布的《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》中也有提到。據(jù)了解，在湖南先立法之前，包括湖南省在內(nèi)的一些省市已零星在非稅收入管理方面作了些改革試點(diǎn)。據(jù)這次立法的主要倡導(dǎo)者、湖南省財政廳廳長李友志最近著寫的《政府非稅收入管理》一書介紹，這些省市包括河南、四川、湖南、天津等。其中，湖南在懷化、邵陽、衡陽、長沙、郴州等市成立了副局級的政府非稅收入管理局，湘潭、張家界、岳陽等市在財政部門加掛了政府非稅收入管理辦的牌子。

　　在全省各地取得了一定的管理經(jīng)驗(yàn)之后，湖南開始了立法方面的準(zhǔn)備。省人大文富恒說，去年甚至更早的時候，湖南省財政廳開始起草這個條例，去年下半年，人大財經(jīng)委也介入了相關(guān)工作。該條例幾經(jīng)修改，終在今年5月31日的湖南省十屆人大常委會九次會議上獲得通過。

　　據(jù)悉，湖南省財政廳已經(jīng)在“組閣”副廳級的非稅收入管理局，不日將正式成立。淡化預(yù)算外資金概念　強(qiáng)化財政的統(tǒng)一管理

　　該條例比較有突破意義的是強(qiáng)化了預(yù)算的約束力。此前，湖南省對非稅收入按“預(yù)算外資金”管理，大量財政資金游離于財政預(yù)算管理之外。

　　據(jù)湖南省財政廳調(diào)查，2002年，湖南省非稅收入總額達(dá)250億元，為同期一般預(yù)算收入231億元的1.08倍、同期地方稅收收入164億元的1.52倍。

　　有關(guān)官員認(rèn)為，過去的預(yù)算外管理模式已經(jīng)明顯跟不上需要，這種模式肢解了財政職能，削弱了政府宏觀調(diào)控能力，助長了“三亂”和腐敗現(xiàn)象的滋生。由于缺乏預(yù)算的約束力，預(yù)算外資金存在底子不清、收支掛鉤、資金體外循環(huán)和收支管理不夠規(guī)范等長期難以解決的問題，從而導(dǎo)致部門之間行政開支、職工收入水平差距較大，收費(fèi)和罰沒收入中亂收、亂罰、截留、挪用現(xiàn)象比較突出。

　　該官員認(rèn)為，新條例實(shí)施之后，“三亂”現(xiàn)象將得到一定程度的遏制。“以后，那些想方設(shè)法巧立名目的做法可能難以得逞。”

　　因?yàn)闂l例規(guī)定，凡是憑借國家權(quán)力征收的行政事業(yè)性收費(fèi)、政府性基金、專項(xiàng)收入、罰沒收入一類的非稅收入，其項(xiàng)目的設(shè)立、征收范圍的確定、征收標(biāo)準(zhǔn)的制定，應(yīng)當(dāng)遵守法定的權(quán)限和程序。并且，除條例規(guī)定的執(zhí)收單位，任何機(jī)關(guān)、單位不得違反相關(guān)規(guī)定設(shè)定非稅收入項(xiàng)目、范圍和標(biāo)準(zhǔn)。

　　此外，由于條例還規(guī)定指定的非稅收入收款銀行或者農(nóng)村信用社，并在指定銀行或農(nóng)村信用社開設(shè)非稅收入?yún)R繳結(jié)算賬戶。因此，隱匿、轉(zhuǎn)移、截留、坐支、挪用、私分或者變相私分所收款項(xiàng)的現(xiàn)象將得以制止。遭遇利益部門抵制　過渡性賬戶一刀切

　　據(jù)知情人士介紹，在操作這項(xiàng)立法的過程中，有不少利益部門對此表示了不同程度的抵制，或要求對一些條款做出調(diào)整、修改。

　　據(jù)介紹，這些部門主要是一些有收費(fèi)的部門、資金流量大或資金往來頻繁的部門，還有一些就是一些垂直部門或者在財務(wù)上垂直的部門。這位人士向記者列舉了交通、法院等部門和機(jī)構(gòu)。“當(dāng)然，除了一些部門利益在起作用，也確實(shí)在程序上給他們多了些麻煩，少了些方便。”

　　有人指出，事實(shí)上，條例出臺之后，許多利益部門私設(shè)的“小金庫”將被清理，某些人為部門或個人謀取利益的斷了后路。

　　“確實(shí)，我們立法的時候在一些方面也做了相應(yīng)的回避和妥協(xié)。妥協(xié)的目的是為了法規(guī)能更好地執(zhí)行，做到多方有利。但在原則問題上我們沒有讓步，如‘過渡性賬戶’這一點(diǎn)。”該人士說，“此前，許多部門設(shè)立了‘過渡性賬戶’，這些賬戶由部門掌握，財政根本無法控制。在這方面，我們實(shí)行了‘一刀切’！”非稅收入立法將促政府瘦身地方差異全國難推

　　資料顯示，上世紀(jì)80年代以來，我國政府非稅收入規(guī)模一直呈上升趨勢，一方面規(guī)模不斷擴(kuò)大，另一方面占財政收入的比重不斷攀升。2000年，我國政府非稅收入突破了4000億元大關(guān)。尤其是地方政府，非稅收入規(guī)模更是超常增長，占地方財政收入的比重迅速提高。據(jù)了解，在湖南某市，非稅收入占財政收入比重連續(xù)多年都在50％以上。可見，非稅收入已經(jīng)成為政府財政，特別是地方政府財政的重要收入來源。

　　目前，我國政府在稅務(wù)、財政預(yù)算內(nèi)收入管理方面已經(jīng)比較規(guī)范，但占地方財政比重相當(dāng)大的非稅收入管理還比較混亂。多年來，一些省份未納入預(yù)算的非稅收入占總非稅收入的60％～70％，使得財政對這方面資金的監(jiān)管更是困難。

　　中國稅務(wù)學(xué)會理事、中山大學(xué)稅與理財研究中心主任楊衛(wèi)華教授認(rèn)為，由于征收監(jiān)管混亂，全國上下尤其是一些不發(fā)達(dá)地區(qū)，有很大部分收費(fèi)事實(shí)上根本無法統(tǒng)計進(jìn)來，也有許多不該收取的費(fèi)用仍然在收。

　　楊衛(wèi)華表示，現(xiàn)在的政府機(jī)構(gòu)龐大，財政成了“吃飯財政”、“討飯財政”，政府為了維持運(yùn)轉(zhuǎn)，不得不通過各種收費(fèi)的形式來向百姓要錢，“因?yàn)槿狈σ徊恳?guī)范政府收費(fèi)的專門法律，該不該收，怎么收，收多少沒有相應(yīng)的法律依據(jù)。”

　　楊衛(wèi)華認(rèn)為，湖南率先通過立法規(guī)定非稅收入征收的目的、范圍、種類、方式及其用途，這種做法應(yīng)當(dāng)具有突破性的意義。條例如得以很好的執(zhí)行，除了可以減少腐敗、進(jìn)一步規(guī)范政府與百姓的分配關(guān)系、增強(qiáng)非稅收入征收的嚴(yán)肅性與權(quán)威性、提高財政資金的使用效率之外，更重要的意義是增強(qiáng)了非稅收入征收的透明度，從而減少許多不該收或者應(yīng)當(dāng)少收的費(fèi)用。而這一點(diǎn)，必然讓一些政府機(jī)構(gòu)裁減冗員，撤并一些多余的部門和機(jī)構(gòu)，減少行政層級。

　　楊衛(wèi)華分析說，由于全國各地的自然條件和經(jīng)濟(jì)狀況差異很大，發(fā)展很不均衡，一部統(tǒng)領(lǐng)全國的政府非稅收入法律或法規(guī)在短時間內(nèi)難以出臺。也許，湖南的做法將起到一個示范效應(yīng)，帶動其他省市在這方面盡快規(guī)范立法，“這一塊立法，地方應(yīng)當(dāng)先行。”(田彥紅對本文亦有貢獻(xiàn)）