國務院發展研究中心產業經濟研究部課題組編者按：隨著盛夏的來臨,能源緊張進一步加劇。6月15日，國家發改委調整了南方、華東、華中、華北4個區域電網的電價，全國電價總水平平均每千瓦時提高了2.2分。今年以來，已有24個省區市拉閘限電，高峰時段電力供需缺口達2000萬至3000萬千瓦。電力工業的供需緊張關系近來成了舉國關注的熱點問題。國務院發展研究中心產業經濟研究部課題組在“中國產業發展跟蹤研究年度報告（2004）”的電力工業部分中，對電力工業的供需形勢、發展趨勢及電力體制改革的影響與風險做了比較深

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入的研究，特此刊出，以饗讀者。

　　電力工業供需形勢分析

　　1. 供需結構性失衡，停限電范圍加大

　　今年以來，已有24個省區市拉閘限電，高峰時段電力供需缺口達2000萬-3000萬千瓦。中國再次出現了久違的“電荒”現象。導致電力供需結構性緊張的原因是多方面的，既有體制性的也有短期的。

　　首先，電力的投資體制制約了電力投資的增長。目前的投資體制依然是計劃控制，政府審批。而由于電力投資周期很長，待到市場出現問題以后再采取措施往往為時已晚。1998年之后，由于對宏觀經濟走勢判斷上的失誤，一方面國有投資主體基本停止了對火力發電的投資，另一方面投資審批部門也最大限度地限制了其他經濟主體投入國內火力發電市場。由此造成了目前電力裝機容量的不足。

　　其次，電力市場的割裂狀態導致局部區域電力供求的不平衡。由于我國地域遼闊，電力資源的分布和需求狀況極不平衡，珠江三角洲和長江三角洲地區是這一矛盾較為突出的地區。一方面，兩地區是目前國內經濟最發達和增長速度最快的地區，另一方面又是電力資源最匱乏的地區。受到環境保護等方面的影響，短時間內建設能夠滿足本地區需要的發電廠是比較困難的。然而，由于電力市場之間的分割，使這些地區的企業無法有效地參與其他地區的電力市場競爭以保證自己的用電安全。

　　再次，電網“瓶頸”約束。近幾年來我國的城鄉電網改造已經取得了一定成績，許多省份電網的輸配電能力有了明顯提高。但由于近年來我國人民生活水平的明顯提高和城市的迅速發展，我國城市配電網輸配電能力不足的情況目前還沒有得到根本改善，在我國東南部沿海發達地區，由于地區經濟發展迅速，電網發展的速度仍難以趕上地區經濟發展的速度，電網輸配電能力受限仍是導致拉閘限電時有發生的主要原因。

　　最后，高耗電行業如鋼鐵工業，有色金屬工業等的高速發展也是一個重要的短期因素，此外電煤供應緊張、機組非計劃停運次數增加等短期因素也加劇了部分地區的用電緊張局面。

　　2. 電力消費快速增長

　　受宏觀經濟特別是工業經濟快速增長的拉動，2003年1—10月份，全社會用電量達15338.44億千瓦時，比上年同期增長15.33%。第二產業仍然是帶動全社會用電量增長的主導因素：這一時期第二產業用電量11268.56億千瓦時，占全社會用電量的73.47%，同比增長16.21%，高出全社會用電量增長率近1個百分點；其中工業用電量累計達11119.30億千瓦時，比上年同期增長16.22%，重工業用電量累計達8719.06億千瓦時，同比增長16.09%；輕工業用電量累計達2400.23億千瓦時，同比增長16.72%。另外，第一產業用電量同比增長1.20%；第三產業用電量同比增長15.44%；城鄉居民生活用電累計為1844.28億千瓦時，同比增長14.26%。

　　工業用電中，高耗能行業繼續快速增長，行業用電量排序出現變化。2003年前三季度，冶金、有色金屬、建材、化工等四大行業用電也一直居高不下，分別增長25.82%、24.52%、17.7%和13.38%，累計凈增電量651億千瓦時，占工業凈增電量的46.07%，直接拉動工業用電增長7.62個百分點。截至2003年9月底，有色金屬行業用電已經超過建材行業，成為第三大用電行業。黑色金屬行業用電比重距離化工僅差0.1個百分點，位居第二。

　　分地區看，用電的快速增長呈全局性特征。全國31個省（市、自治區）中，除貴州、重慶、北京和黑龍江外，其他省份全社會用電量的同比增長速度均超過10%。華東地區和中南地區的用電量增長高于平均水平，分別為17.92%和16.53%。

　　3. 發電總量與結構

　　與消費的快速增長相適應，全國發電總量也高速增長，發電設備利用小時數大幅增長。由于來水偏少，水電發電量遠遠低于火電發電量的增長速度，全國有13個省份的水電發電量出現同比下降。據統計，2003年1－10月全國完成發電量15121.3億千瓦時，同比增長15.4%，是1995年以來增速最高的時期。其中，火電12558.6億千瓦時，水電2193.8億千瓦時，核電357.6億千瓦時，同比分別增長16.5%、3.6%和84.6%。

　　從地區結構看，2003年1－10月發電增長最快的省（市）分別為江西、寧夏、浙江、湖南、陜西、湖北、天津，同比增幅均超過了22%；而青海的發電量則持續同比下降。

　　區域間電量交換繼續快速增長，區域內省間電量交換也很活躍，凸現了區域電網優化配置電力資源的優勢和聯網錯峰效益。

　　4. 競爭格局現狀

　　目前，電力行業投資經營主體共有5方：一是原國電系統重組的國有五大發電公司，每家約擁有3000萬千瓦的裝機和數百億資產，堪稱中國電力市場中重量級的競爭對手；二是仍為國字號的三峽總公司、國投電力公司和國華電力公司；三是地方國有企業，全國43家地方電力投資公司擁有電力資產1752億元、發電容量5539萬千瓦，占全國電力裝機的17%；四是外商直接投資項目3700萬千瓦；五是民間資本也嶄露頭角，如中國民營企業林鳳集團已經購買了投資額30億元的四川嘉陵電力有限公司51%的股權。

　　以上五大發電投資主體，雖然力量不很均等，特別是民間資本尚屬弱小，但是電力改革后利好、穩定的投資回報和市場的開放，會吸引更多的社會資本進入。

　　電力工業的發展趨勢

　　1. 行業景氣繼續保持平穩

　　當前電力供應能力是限制行業增長的主要“瓶頸”，因此在行業生產能力得不到大幅改善，而且電價沒有市場化的情況下，中國電力工業的增長和效益狀況將始終維持在“不溫不火”的局面上。

　　中國產業增長預測模型顯示，今年電力工業增長景氣指數和效益景氣指數將繼續保持平穩，年底增長景氣水平將達120點，效益景氣指數達115點，全年平均水平與今年接近。預計全年實現銷售收入億元12000億元左右，實現利潤億元800億元左右。

　　2. 供需矛盾更加突出

　　由于電力需求繼續高速增長，同期電源投產容量相對不足，預計今年全國總體電力供需形勢將比2003年更為嚴峻，持續拉限電的地區有所增加。

　　需求方面，占社會用電總量近3/4強的工業發展勢頭良好，對電力的需求呈持續擴大的趨勢，其用電每增加1個百分點，將帶動社會用電總量增加0.72個百分點。更為重要的是近年來電力消費彈性系數持續增加。

　　電力消費彈性系數表示經濟增長和社會發展對電力的需求強度。電力需求強度與產業結構密切相關。產業結構一般在短時間內不會產生太明顯變化，所以，今后的電力需求強度在短時間內也不會迅速降低。估計今年電力消費彈性系數將保持在1.5左右。

　　今年我國宏觀經濟仍將保持強勁增長的勢頭，保守預計，GDP將達8%左右，與此相適應，全社會用電量將增長12％左右，用電總量將達到21100億千瓦時以上，凈增2200億千瓦時以上。

　　供給方面，在目前的電力能力利用率已經達到很高水平的情況下，今年的電力供給會面臨較嚴峻的形勢，短期內電力供需總體偏緊的態勢不會改變。

　　3. 行業投資速度將進一步加快

　　由于全社會用電量的增長速度遠高與電力規劃的預測，為緩解日益突出的電力“瓶頸”，國務院討論通過了十五后3年電力發展調整規劃，將全國準備新開工的電源項目由8000萬千瓦增加到11000萬千瓦，十五期間前2年每年開工2200萬千瓦，2003～2005年每年開工要達到2500萬～3000萬千瓦，年平均投資額約2000億元。

　　而電網建設也日益受到重視，根據國家電網公司的投資規劃，今年國家電網公司系統將分別投資462.3億元和230億元用于大中型電網基建和縣城電網改造。

　　電力體制改革的影響與風險

　　根據《電力體制改革方案》，“十五”期間，電力體制改革的主要任務是：實施廠網分開，重組發電和電網企業；實行競價上網，建立電力市場運行規則和政府監管體系，初步建立競爭、開放的區域電力市場，實行新的電價機制；制定發電排放的環境折價標準，形成激勵清潔電源發展的新機制；開展發電企業向大用戶直接供電的試點工作，改變電網企業獨家購買電力的格局；繼續推進農村電力管理體制的改革。

　　我國電力體制改革的基本內容是“廠網分離,競價上網”。改革方案核心部分有三方面：即“縱橫雙向徹底拆分國家電力總公司、重組國有發電企業和確立新的電價形成機制”。目前，改革主體框架已初步建立，國家電力監管委員會、國家和南方二大電網公司、五大發電集團和四大輔業集團均已掛牌成立。

　　由于此次電力改革涉及面較廣，而且具體實施細則尚存在較大的不確定性，所以不能很準確地評估此次改革的短期影響。但從中長期看，首先，電力體制改革方案出臺將引發行業大重組。其次，競價上網將使原有的電價形成機制發生變化。電價的統一趨勢必然導致發電企業盈利水平出現較大分化。最后，電力體制改革在發電環節引入競爭機制，將可能降低上網電價和抑制近十幾年來電價不斷上升的趨勢。

　　1. 對火電的影響

　　從發展趨勢上來講，電力體制改革對不同類型的火電企業的影響有很大差異：

　　第一，大的發電集團將獲得更好的發展空間。由于以前國家電力總公司在電力市場中處于壟斷地位，國電系統之外的北京大唐、華能國際、山東國電、中電投資等非國電系統的企業在發電市場中的競爭中一直處于不利地位。而電力體制資產大重組后，這些企業面臨著很到的發展機遇機遇：國電電力總公司的拆分，使電力市場上的壟斷被打破，廠網分離使市場競爭更加公平，自身發電資產質量較高又使其在競價上網中處于優勢，這些公司將獲得更大的發展空間。另外，以它們為基礎，組建國務院授權經營的電力公司，并且獲得了原來國電總公司所屬的眾多發電資產，這些企業的發電規模大大擴大，企業在市場競爭中的地位將進一步提高。從中不難看出，新成立的這些發電集團將在市場競爭中獲得非常好的發展空間。

　　第二，地方火電企業的分化將日益加劇。電力體制改革后，對于數量眾多的地方火電企業來說，影響較為復雜。從有利方面來講，電力市場新體制的逐步形成，地方火電企業將作為平等電力市場競爭主體參與電力市場競爭，不會再像壟斷體制情況下，受到不公正的待遇，完全憑公司的實力參與競爭。市場競爭更加有序、透明，特權保護減弱，大環境的改善會使一些資產質量較高，規模較大的地方火電企業業面臨著更好的發展機會，可以獲得更大的市場份額。而從不利方面來說，相對于國家授權經營的電力公司，這些公司的技術實力和人才積累、市場開拓能力都處于弱勢。另外，投資區域也比較狹窄，大多離不開地方政府的優惠政策或者補貼，抵抗競爭風險的能力不強。

　　由于不少地方火電企業裝機容量規模普遍較小，資產質量不高，隨著電力競爭的全面展開，經營風險將加大。尤其是一些規模小、經營效益較差的小火電企業，火電行業今后激烈的市場競爭將使它們面臨著艱難的選擇：或者被大的發電集團收購，或者因效益差而退出競爭。

　　第三，外資火電企業面臨著良好的發展機遇，外資電力公司的實力不容忽視。我國電力市場對外開放較早，但由于一直對外資參股比例有一定限制。目前全國大中型中外合資電廠39個，總容量2700萬千瓦，占全部裝機容量的8.46%，外商投資23億美元。加入WTO后，外資進軍我國電力市場的步伐會明顯加快。國電總公司的拆分，壟斷機制的打破，無疑也會給這些外資電力公司帶來發展機遇。目前，國內不少的火電企業都有外資成分。因此，電力體制改革之后，除了國內火電企業之間的重組和收購兼并外，外資收購國內火電企業的可能性也將大大增加。

　　2. 對水電的影響

　　首先，實現“廠網分開、競價上網”和全國聯網后，水電表現出明顯的低成本競爭優勢，水電投資規模和發電量和在電力結構中的比重將會不斷提高。在水電與火電單位千瓦造價方面相比較，水電大約為7000-10000元，30-60萬千瓦國產機組的火電為5400-6300元，進口66萬千瓦機組為7200-8200元，水電比火電高約40%。盡管水電的建設成本高于火電，但國內水電企業的運行成本確遠低于火電企業，當前，水電平均運營成本為0.04－0.09元／千瓦時，而火電則高達0.19元／千瓦時左右，并且隨著煤炭價格的上漲，火電廠的發電成本還將上升。由于核能、風能在我國尚屬新技術，對外國技術依賴性很大，成本都比較高。所以，在發電公司實行競價上網時，水電公司的優勢最為明顯。

　　其次，“直供”將使低成本的水電公司掌握部分終端客戶。新的電力體制下,將允許發電公司向單獨的大客戶進行直供,供電價格由雙方根據市場供求情況進行協商。這對低成本的水電公司是一個巨大的機遇,不僅有利于提高電力銷售量,以及通過減少供電環節提高售電價格,而且通過直接掌握一部分終端消費者,減少未來對電網公司的依賴,使水電公司的電量銷售更有保障。

　　最后，過去由于各區域電網沒有實現聯網，電力市場自由競爭無法實現，而水電公司多數地處經濟不發達的西部地區，當地用電增長潛力小，因此低價競爭的優勢得不到體現。電力體制改革后，隨著全國聯網和“西電東輸”項目的建成，西部地區水電低成本的競爭優勢將真正得到體現，東西部發電商經營條件和回報的地區差異性也將逐步消除，從而會促進水電的發展。

　　3. 對電網建設運營的影響

　　在電網方面，由于全國聯網工程是形成“競價上網”的基礎，國家將加快推動全國聯網和“西電東送”過程中，形成了內蒙古西部電力送京津唐電網、內蒙古東北部電力送東北電網、華中電網的水電送華東電網、西南水電送廣東等聯網工程。而華中-華北聯網工程、西北與華中聯網工程；山東-華北聯網工程等重點工程都還將進一步完成。

　　成立國家電網公司和南方電網公司。國家電網公司作為原國家電力公司管理的電網資產出資人代表，按國有獨資形式設置，在國家計劃中實行單列。由國家電網公司負責組建華北（含山東）、東北（含內蒙古東部）、西北、華東（含福建）和華中（含重慶、四川）5個區域電網有限責任公司或股份有限公司。西藏電力企業由國家電網公司代管。南方電網公司由廣東、海南和原國家電力公司在云南、貴州、廣西的電網資產組成，按各方面擁有的電網凈資產比例，由控股方負責組建南方電網公司。

　　4. 需防范的改革風險

　　第一個風險就是發展的風險，電力體制的改革所處的產業基礎跟發達國家相比有很大的區別。發達國家都是電力供給比較充裕的情況下提出的電力體制改革，比如說英國的電力體制改革，改革之初的富裕容量達到20％─30％。我們國家剛剛告別電力短缺，總體上才達到一個供需平衡的狀態，特別是近兩年，由于經濟的高速發展，電力供應能力出現滯后，一些沿海經濟技術發達地區出現了局部的電力短缺。改革之后，存在發展的問題。過去的改革實際上創造了一個很強的投資激勵機制，市場化改革之后，這種發展的機制跟過去相比機制的激勵是減弱了。不管在市場準入方面還是在項目管理方面如果不做大的政策調整，那么這種改革發展的風險是比較大的。如果在市場準入上放松一點，把全社會辦電的激情調動起來，尤其是投資（各種企業包括各種煤炭企業有很強的投資發電能力）積極性調動起來，那么發展的風險可以得到相當程度的規避。

　　第二個風險是價格風險。電價是電力體制改革的難點之一，難點表現在兩方面：一是電價形成機制的問題，二是電價結構不合理的問題。在電價結構當中絕大部分的構成是發電廠決定的，輸送電環節的網電價格現在還是偏低。廠和網分開之后就存在發電企業和電網企業持續發展的問題。要有投資的能力，必須把扭曲的價格結構調回到合理的結構狀態，也就是提高輸配電環節的價格。那么如何在保證終端銷售電價不增長的前提下，提高輸配電價？惟一的辦法就是把上網過高的電價壓下來，發電市場是競爭中的市場。價格的形成是由市場的供求關系決定的，政府沒有調節市場的手段和工具，上網電價如何壓下來是一個很大的難題。價格的不合理是價格有可能上漲等風險所在。從電價的走勢來看，有調節的空間，但是需要形成一個良性的調節機制。

　　第三個風險就是廠網協調運轉的風險。在過去廠、網一體的統一結構中，廠和網的協調是在公司內部完成，當廠和網成為兩個獨立的主體之后，怎么協調是一個風險問題。例如某一個投資者在某一個地方建立一個廠，那么電網的建設能不能隨之跟上，愿不愿意跟上，這就是廠和網之間的協調。如要規避這個風險，就是電源與電網規劃的協調，就要提高監制機構的權威性，使其有能力去協調這種矛盾。

　　第四個風險是環境風險。電力引入競爭之后各個電力公司想方設法降低成本，可能會為追求短期的利益而忽視環保問題，如果政府沒有一個強的、合理的機制來約束，發電企業肯定會忽視環境問題，而導致環境的惡化。文章來源：經濟參考報發布日期：2004-6-30星級：