6月23日，新《破產法》的修訂草案正式提交十屆人大常委會第八次常務會議進行第一次審議。這意味著，這部醞釀長達十年時間的11章164條的新《破產法》終于走上臺前。這份關系著企業職工、企業法人、政府部門、企業債權人等多方利益的新法規經過10多年討論,如今終于提交給全國人大審議，它與現行的1986年的《破產法》又有哪些不同或新意呢？

　　破產對象的擴展

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　　草案第二條規定，“本法適用于下列民事主體：（一）企業法人；（二）合伙企業及其合伙人；（三）個人獨資企業及其出資人；（四）其他依法設立的贏利性組織”，較現行企業破產法，適用范圍從國有企業擴大到所有類型的企業。破產對象的擴展有以下幾個新亮點。

　　隨著我國市場經濟的發展，企業產權結構呈現多樣性。市場的競爭必然會導致優勝劣汰，企業的破產是不可避免的，而只有針對國有企業的破產法，是無法適應現在的市場經濟運行的實際。因此，新破產法的適用對象擴展到所有類型的企業，是現實經濟的要求。

　　關于金融機構破產。全國人大財經委有關負責人稱，考慮到我國現行法律對商業銀行、保險公司的破產問題已有規定，如《商業銀行法》第七十一條規定：“商業銀行不能支付到期債務，經國務院銀行業監督管理機構同意，由人民法院依法宣告其破產。”《保險法》第八十六條規定：“保險公司不能支付到期債務，經保險監督管理機構同意，由人民法院依法宣告破產。”因此，總體上說，商業銀行、保險公司等金融機構的破產應當適用新破產法規定的程序。

　　但是，商業銀行、保險公司等金融機構確實存在特殊性。例如，這類機構的資產分為自有資產與客戶財產兩部分，需要對其破產時的客戶財產保護作出專門規定；同時，這類機構的破產涉及人數眾多，關系到社會穩定，啟動破產程序須經監管部門批準。草案第一百六十三條規定：“商業銀行、保險公司等金融機構實施破產的，由國務院依據本法和其他有關法律的規定制定實施辦法。”

　　關于針對個體工商戶和個人消費信貸中可能的破產，全國人大財經委員會副主任委員賈志杰說，起草組認為，實施個人破產制度的前提是，國家具有比較完備的個人財產登記制度和良好的社會信用環境，我國目前這方面制度尚不完善，將個人破產完全納入法律調整，時機尚不成熟。

　　起草工作組專家、中國政法大學教授李曙光認為，新破產法適用于任何類型的企業，自然也就適用于非法人的合伙企業、個人獨資企業，由于此二者是合伙人或出資人對債權人承擔無限責任，所以，如果允許合伙企業、個人獨資企業破產，就應該允許其合伙人或出資人破產，所以草案規定了“破產法適用于合伙企業及其合伙人、個人獨資企業及其出資人”，這實際上就是“商自然人破產”。不過，個體工商戶不在此例。

　　破產原因認定更合理

　　現行企業破產法將破產原因規定為：“經營管理不善造成嚴重虧損，不能清償到期債務”。從具體的司法實踐經驗來看，“經營管理不善造成嚴重虧損”很難認定和操作，因為社會是很難得知一個企業的財務狀況的，因此，嚴重虧損是企業的內部信息，而外界根本無法獲悉。另外，事實上已經破產的國有企業很難破產，因為這要涉及到職工的安置問題，擁有債權的國有銀行會因國有企業的政策性破產而提高其不良貸款率，從而不愿意國有企業破產。因此，根據這些情況，草案將“資產不足以清償全部債務”與“不能清償到期債務”并列為破產原因。

　　新制度的引進——管理人和重整制度

　　作為國際上的先進經驗，管理人制度和企業重整制度這次也被正式引入這部法律草案之中。管理人是在企業破產程序中負責債務人財產管理和其他事項的當事人。草案規定，管理人不僅可由依法設立或者人民法院指定設立的清算組擔任，律師事務所、會計師事務所等社會中介機構也可擔任企業的管理人，在重整、和解和破產清算程序中負責債務人財產管理和其他事項。

　　草案在總則部分規定：“債務人不能清償或者有可能不能清償到期債務，需要進行重整的，可以依照本法規定的程序進行重整”，隨后在第七章“重整”部分詳細規定了重整申請和審查、重整期間的營業、重整計劃的制定和批準、重整計劃的執行等。

　　重整是新破產法引入的一項新制度，目的是挽救面臨經營和財務困境但仍有希望的企業。考慮到重整歷時較長，程序比較復雜，如果適用于所有企業類型，社會成本過高，實踐中容易被濫用，損害債權人利益，因此草案第六十五條確定重整“僅適用于企業法人”。為了增加重整成功的可能性，草案對重整原因適當放寬，規定企業有可能出現不能清償到期債務情形時，就可以直接申請重整。

　　最值得關注的還是國有企業破產的適用辦法

　　全國人大財經委員會副主任委員賈志杰就企業破產法作說明時表示，國有企業破產是起草中的一個難點問題。經認真研究，草案規定，在國務院規定的期限和范圍內，國有企業實施破產的，按照國務院有關規定辦理。

　　國務院目前對國企破產的規定，仍實行每年上報指標、財政撥款、核銷銀行一部分債務的“政策性破產”的方式。“政策性破產”其實就是財政出錢給病入膏肓、無藥可治的企業打一劑安樂針，讓企業安樂死，它對職工而言是有積極意義的，但也存在很大弊端。“政策性破產”是把全部破產財產首先用來安置破產企業的職工，而不是用來償還企業所欠債務，這嚴重損害了債權人利益，而且明顯違背法治原則，特別是破產企業的抵押財產也用來安置職工，這是與《擔保法》嚴重沖突的。但過去計劃體制下“低工資”以及社會保障不健全等原因造成的對國企職工的歷史欠債又不能放手不管，所以才形成這樣一個局面。國務院發展研究中心企業研究所副所長張文魁說，“這種方式的本質是‘人擠債’，而且還留有尋租空間給地方政府，卻給財政和銀行很大的壓力，讓財政和銀行很受傷害。”

　　李榮融在2003年底透露的數字是，1994年到2002年，全國實施政策性關閉破產企業3080個，涉及核銷銀行呆壞賬準備金1995.4億元，安置職工約530萬人。政府承擔國企破產后職工安置成本的“政策性破產”是一種“計劃內破產”，它與新《破產法》的精神是悖離的，因此也只能是讓國務院去解決這個問題。

　　新《破產法》的緊迫性

　　破產法對市場經濟的調整作用有直接與間接兩個方面。破產法的直接作用，是以國家強制力保障決定市場經濟能否正常運轉的信用關系的法律形式——債，在債務人喪失清償能力時的最終公平實現，維護全體債權人和債務人的合法權益，維護社會利益，保障正常的經濟秩序。破產法在調整債務關系的同時，對市場經濟還產生廣泛的間接調整作用。如完善市場經濟優勝劣汰的競爭機制；促進企業改善經營管理，提高經濟效益；通過破產來優化資源的配置與使用，調整社會產品、產業結構等。

　　破產法的普遍實施將使我國對債的法律保護（尤其是在債務人喪失清償能力情況下）往往只能到執行中止的狀況徹底轉變，終止債務拖延現象，防止“三角債”的形成，通過打破幾個鏈環的方式解開束縛住大多數企業的債務鎖鏈，使阻塞、混亂的商品交換等經濟活動重新得以順利、有序地進行。從某種意義上講，破產企業是社會的經濟腫瘤，必須割掉才能使其不再對市場經濟造成危害。如果沒有破產法，國家對商品交換關系、對債的保護，就始終存在體系上的缺陷，永遠無法完備，而其他法律的調整作用也將在此泄漏，市場經濟秩序將長期處于不穩定的危險狀態。

　　1986年國家也發布了一個試行的企業《破產法》，但它只適用于國有企業,而且規定多是原則性規定；1991年全國人大修訂民事訴訟法，但也僅僅是規定了“企業法人破產還債程序”而已。顯然，從適用對象到具體的操作程序，這兩部法規很難普遍實施。

　　從1994年至2003年的10年間，全國共受理企業破產案件61464件，其中受理國有企業破產案件33313件，占全部收案數的54.2%。隨著破產案件的日益增多，破產案件的情況也日益復雜，這就對上述兩部法規的普適性，實用性和操作性提出更高的要求，這種現實要求新《破產法》盡快出臺。

　　實際情況是，不僅國有企業有破產，其他所有制的企業也有破產的問題。所以當非國有企業破產的時候，就沒有法律依據可循了，法律的空缺必然會導致市場的混亂以及社會的不穩定因素的增加。雖然1991年修訂的《民事訴訟法》專門有一章針對破產的規定，但其規定又過于簡單，只是對法人企業的破產作了程序性規定，對于企業在什么樣的情況下該破產，破產處理有幾種情況，各種情況應如何處理以及對債權債務怎么進行登記、清理、清償等，都沒有操作性較強的規定。現試行的企業破產法多是原則性規定，具體的操作指導少，因此法院操作起來比較困難；同時在地方保護主義影響下，法院很難依據現行的法規來有效抑制假破產、真逃債現象的發生；此外，現行的破產法也缺少維護企業職工合法權益的制度。因此，從整個市場經濟體制的發展來說，從完善我國法律制度來說，擴展了適用對象、破產原因認定更合理、引入管理人和重整制度等新制度的新《破產法》到了該“破繭”的時候了。作者：方家喜 項志華作者單位：經濟參考報文章來源：經濟參考報發布日期：2004-6-28星 級：