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作者：秋風
城市拆遷引發了大量糾紛與社會沖突，正是為了緩解拆遷所引起的種種矛盾，維持社會正常秩序，今年初的全國人大通過的憲法修正案特意增加了土地征收征用條款：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對土地實行征收或者征用并給予補償。”同時，第十三條也增加一款：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對公民的私有財產實行征
收或者征用，并給予補償。”
探究立法者的意圖，我們可以確定，此次修憲的主要意圖在于轉變法律、政府對有關私人財產和私人使用之土地的權利的態度，修正案所強調的不是政府可以“征收或征用”，而是政府應當對于這種征收或征用“給予補償”。而此前政府在征收或征用公民之私人財產或土地時，其實一直給予補償，引發爭議的乃是補償的標準，因而，進一步探究立法者的意圖，似乎也可以斷定，此處之“給予補償”，真實的含義其實是，“及時地”給予“充分的”、“合理的”的補償。歸根到底，強調政府補償，目的在于維護普通民眾的合法權利和利益。
不過，在具體的操作中，地方政府卻常常不顧民眾的這種合法權利和利益，而且，總是理直氣壯。其中緣由在于：根據目前的憲法安排，城市的所有土地都屬于國家所有，從技術角度考慮，實際上由城市政府代行這種所有者之種種權利。
因此，政府在出于公共利益需要而征收土地的時候，實際上扮演著兩個角色：一方面，政府是土地所有權之持有人，而該土地上的居住者，僅僅擁有使用權；另一方面，政府又是公共利益的代表者。這兩個角色合二為一，互相支撐。土地權利與政府的權力結合在一起，當然使得拆遷戶從一開始就處于弱勢地位。
正是這種制度“短路”，導致地方政府有能力、也有意志不顧拆遷戶的意愿而進行拆遷，盡管已引起民眾不滿，卻仍舊以為自己的行為是完全正當的。關鍵的問題在于地方政府的角色混亂。要解決這一問題，首先應當區分政府在土地征收、征用中的兩個角色：作為國有土地所有者的角色，與公共利益代表者的角色。
同樣是行使所有權，如果所有者是政府，則與所有者為私人時的性質是完全不同的。因為國家是由公民組成的，而我們政府是為了民眾的福利而存在的。因此，政府在行使土地所有權時，不能僅僅考慮作為所有者的利益，而必須自己是民眾利益的代表者。為使作為公共利益代表者的政府能夠公平行事，可能需要由某個權威的專門機構作為國有土地所有權的代表，而該機構與作為公共利益代表的政府之間有一堵防火墻，它不能使用政府的強制力。當然，治本之策還是探索國有土地的長期甚至永久使用權制度。英國普通法中的土地制度和中國南方傳統的土地制度中的種種安排，可資借鑒。
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