專家建言陳少強

　　近年來的重復建設問題引起了黨中央、國務院的高度重視。2003年以來，國家采取了多項政策措施。今年十屆全國人大一次會議通過的《政府工作報告》，對此再次作出了明確要求。重復建設的治理效果近期已有所體現，但由于其原因錯綜復雜，治理任務依然艱巨。本文在分析當前的重復建設現狀基礎上，擬從財政體制的角度尋找重復建設的制度原因，并

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提出深化財政體制改革、治理重復建設的建議。

　　對當前重復建設的基本判斷

　　重復建設是指在某一行業供給能力已經能夠滿足社會需求的情況下，仍然有新的資源不斷投入，結果造成生產和服務能力過剩，即供大于求。在完全的市場競爭狀態下，重復建設本是經濟周期的一種常態。在現實經濟生活中，競爭并非完全，有自由競爭市場造成的重復建設，有壟斷競爭市場帶來的重復建設，又有政府直接投資或創造條件間接投資所致的重復建設。中國經濟還處于轉型時期，市場發育尚不完善，政府特別是地方政府在投資中的作用還比較大，存在著地方政府推動重復建設的可能性。

　　近年來的重復建設體現在多方面。既有一般競爭性領域（如電解鋁、水泥行業）的重復建設，也有帶有一定壟斷競爭領域（如鋼鐵、電力行業）的重復建設。除此之外，其他領域也存在重復建設。首先是準公共領域。突出表現是基礎設施的重復、超前建設。基礎設施建設一般要有所超前，但脫離本地經濟社會發展水平過分超前，就會出現重復建設。近年來，在積極財政政策的帶動下，我國一些地區機場布點過于稠密，機場建成后不能得到充分利用。沿海、沿江新建、擴建大型深水泊位碼頭成風，吞吐能力嚴重閑置。一些經濟還比較落后的地方花費巨額資金修建了高速公路，但車輛通過率很低，今后一個較長時期內也不會得到充分利用。其次是一般性公共領域。例如，我國已建成衛星中分辨率成像光譜儀接收站17個，其中北京有8個，成為全世界建站密度最大的城市。實際上，如果合理分布并且又能實現數據共享，我國只需要四五個接收站。但在3年內如果國家不采取有效措施，我國將出現總數80個以上的地面站。諸如此類的公共領域的重復建設，意味著公共資源配置的扭曲和公共管理的低效率。

　　由此看來，市場行為和政府行為都推動著這次的重復建設。在政府行為的背后，存在著深刻的政府體制特別是政府財政體制性原因。

　　重復建設的財政體制性誘因

　　1994年實行分稅制財政體制改革，根據中央和地方的事權確定相應的財政支出范圍、按稅種劃分中央財政與地方財政收入，調動了地方各級政府理財、抓效益、抓收入的積極性。各地順應分稅制要求，將精力和財力用在對自己有利的新財源的培育上來，過去包干財政體制下低水平重復建設項目的熱度已有所降低。2001年以來的中央與地方在所得稅上的分享，也在一定程度上遏制了地方特別是發達地區的重復投資建設。

　　我們也要看到，分稅制財政體制帶有明顯的過渡性特征，存在一些需要進一步完善的地方。分稅制財政體制的不完善是推動重復建設的制度性誘因。

　　（一）財政職能有待進一步調整。從一般的市場經濟的“公共財政”原則看，財政職能調整要與政府調整相適應，不能“越位”，而應彌補“缺位”和“不到位”。按照這種大的原則要求，應當收縮財政的生產建設型領域，主要提供公共產品與服務，如社會基礎教育、公共基礎設施，并促進公平分配、維護宏觀經濟及社會穩定、保證政權建設、國家安全等。但我國是個后進的發展中國家，工農和城鄉“二元化”特征十分明顯，經濟建設的任務還很重。在現行分稅制財政體制下，對最為關鍵的生產建設項目投資權的劃分并未作出清晰的界定。因而，各級政府仍然都可以搞一般性盈利項目。盡管近年來經濟建設費占財政支出的比重有明顯的下降，但仍比其他功能性支出（社會文教、國防、行政管理等支出）所占比重要高，占據著主導地位（達30％左右），客觀上有引起重復建設的可能。

　　在“逐步退出一般性競爭領域”的同時，一些地方政府卻介入了“壟斷性競爭領域”，如汽車和鋼鐵行業，因為這些領域自身往往意味著較高的利潤回報。再加上現行融資體制和審批體制的不完善，許多地方政府即使在某些壟斷競爭領域并不具備明顯的競爭優勢，也紛紛辦起了小鋼廠、小汽車廠，助長了重復建設。

　　（二）地方政府的財權與事權劃分不對稱。目前分稅制存在的最大問題是省以下體制尚未入軌，有些本應由中央承擔的事權，如義務教育等，在現行體制框架內卻是由地方承擔。對地方財政總體而言，在事權下移的同時，財權卻向中央和省級政府上移，致使許多地方財政困難重重。地方政府為了擺脫困境，常常有兩種對策：（1）開發土地資源類的非稅收入。開發區建設以及各種各樣的基礎設施建設成為重中之重的項目，而這類開發又往往牽涉到土地的使用。土地已經成為地方政府尤其是發達地區政府的重要收入來源，土地開發因而成為開發區重復建設的催化劑。（2）通過財政擔保、銀行借貸等方式舉債，興辦各種“形象工程”。

　　（三）財政預算管理體制不完善。主要包括：（1）缺乏預算管理的績效評價體系。許多重復建設的公共工程項目，在項目開工前缺乏細致的預算開支信息，在項目開工后又缺乏績效評價體系：項目實施之后開工能力如何，效益怎樣，是否達到預期目的，是否與建設之前的可行性研究相符，都沒有相關部門或者相關指標來評估。因此，政府投資項目只管建，不問效果。項目即使沒有達到預定目標，投資部門不必承擔任何風險，也不必負責任，結果導致重復建設屢禁不止。（2）事業單位預算科目管理不嚴。在現行的財政體制下，投資和經常費用分開編制預算。許多事業單位認為，申請一筆大的投資比申請一筆小的經常費用更容易，因而經常申請投資經費，造成投資項目的重復。

　　深化財政體制改革，治理重復建設

　　由于重復建設成因復雜，表現形式多樣，因而治理重復建設的方法要講究適時、適度、區別對待，不搞一刀切，不搞急剎車。要進一步完善財政體制，積極引導地方發展經濟的積極性，處理好重復建設與經濟發展、中央與地方、東部與中西部間的關系，妥善解決好地方政府推動的重復建設問題。

　　�熞唬┱{整政府財政職能。隨著市場發育的不斷完善和技術的不斷進步，財政職能也要做相應的調整。財政的經濟建設職能在經濟較發達的地區要逐步淡出，其占財政總支出的比例要進一步降低；中央對一些跨地區的大型項目仍要參與，但具體的運作方式可以改變，如采取控股、參股等方式；市場競爭的門檻要逐步放開，市場微觀主體可以逐步進入壟斷競爭領域，地方政府在壟斷競爭領域的職能應逐步淡化；政府財政職能要細化，一些準公共品（如基礎設施）的生產和供應，可由政府和市場共同來完成。

　　�煻�）合理劃分地方政府的事權與財權。地方政府財權上移而事權下移的現象必須得以扭轉，地方政府的事權和財政支出范圍主要是地方性的事務，如社會服務（包括醫療衛生、氣象預報、消防等），基礎設施（包括道路、交通、電力、自來水、下水道、路燈、垃圾收集與處理、港口、機場、車站等），社會管理（地方政府行政管理機構，公共秩序，公共安全等），以及地方性的文化體育事業。

　　相應地，地方政府應有自己穩定的收入來源。在現有的《預算法》框架下，地方發債的時機尚不成熟。因此，可考慮增加開征新的地方稅種，這種稅種既要有較好的增長前景，又會在一定程度上遏制盲目投資和重復建設。目前地方的大宗稅源是增值稅（中央與地方共享）、營業稅、所得稅等，而從發展前景來看，不動產稅有望為省以下地方政府的主體稅種。因此，應積極研究不動產稅開征的稅率、稅基、征稅對象以及稅權劃分等相關問題。

　　（三）完善財政預算管理體制。對公共工程的投資，要規范預算管理程序。在項目開工前引入民主決策程序，建立和健全國家財政投資的大型項目的績效評價體系，設置一系列行之有效的項目責任獎懲制度。嚴格事業單位投資類預算科目的審批，防止事業單位的重復投資建設。加強對地方土地資源類收入的預算管理，條件成熟時中央可以適當集中這部分非稅收入。提高財政預算管理的透明度，清理和規范地方舉債辦項目的行為。

　　（作者單位：財政部財政科學研究所）