國家開發銀行行長 陳 元

　　導語：國家開發銀行作為政府的開發性金融機構，一直高度重視與東北三省各級政府的合作，10年來為推進東北三省的制度建設、信用建設和經濟發展做出了巨大貢獻。中央做出實施東北地區等老工業基地振興戰略決策后，該行更把支持東北老工業基地的振興視為“義不容辭的責任”，提出了“政府熱點、雪中送炭、信用建設、規劃先行、融資推動” 的

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指導思想。陳元行長的這篇文章全面詮釋了國家開發銀行的東北戰略，并就東北老工業基地的總體發展戰略、體制改革和企業發展之路等問題提出了建設性意見。

　　振興東北老工業基地，是黨中央著眼于全面建設小康社會所做出的重大戰略決策。這既是東北等地自身深化改革發展的迫切要求，也是一個全國性的重要戰略任務，實現國家經濟社會協調發展的重要戰略舉措，具有重要的意義。東北地區是我國建國以后第一個工業化地區，帶動和支持了全國的工業化進程，對我國經濟發展發揮過極其重要的作用。中央提出振興老工業基地，一方面體現了國家對老工業基地的支持，另一方面也是國家實行東西互動，帶動中部，促進區域經濟協調發展的需要，是全局戰略的重要組成部分。

　　國家開發銀行作為政府的開發性金融機構，對于支持東北老工業基地的振興具有義不容辭的責任。長期以來，我們高度重視與東北三省各級政府的合作，共同承擔推進制度建設和信用建設、支持經濟發展的重要任務。截至2003年底，開行已累計向東北三省發放貸款1742億元，貸款項目有620多個，重點支持了能源、交通、通信等國民經濟的重要行業，成為東北三省基礎設施、基礎產業和支柱產業等中長期融資領域的主力銀行。隨著下一步工作的逐步深入，開發銀行將進一步加大對東北三省的經濟社會發展的支持力度，發揮開發性金融優勢，與地方政府和企業共同整合、培育比較優勢，提高核心競爭力。

　　一、整合、培育比較優勢和核心競爭力，是開行支持東北老工業基地振興的重要目標。

　　東北地區現有的比較優勢，有一些是相對比較分散的、單個力量不強的，如果能夠通過整合、培育，在比較短的時間內是可以提高核心競爭力的。這是東北老工業基地振興的重要內容和關鍵。單純的企業解困，只是整個問題的一個組成部分，如果沒有把比較優勢整合起來，形成核心競爭力，那么一次解困并不能夠解決今后的發展問題。對于企業負擔比較重，而又沒有比較優勢，難以整合核心競爭力的，就要考慮幫助他們通過轉型、搬遷，以及再就業、中小企業、創業等多種途徑，重點化解歷史包袱，重新尋找出路，為企業、市場提高核心競爭力創造條件和騰出空間。

　　二、開行可以運用開發性金融，推進這一目標的實現。

　　開發性金融是針對制度落后和市場失靈，以及維護國家經濟金融安全、增強競爭力而出現的一種金融形式，不同于純商業金融。因為商業金融主要是錦上添花，在已經建成的市場框架內運行，而開發性金融是針對制度落后、市場失靈，出于全局和整體的利益運用金融的形式，在政府和市場之間發揮催化、孵化作用的機構。從實踐來看，開發性金融具有以下重要的優勢和特點：具有政府賦權的法定信用，把準國債性質的開發性債券和金融的資產管理相結合，把融資優勢和政府組織協調優勢結合起來，具有應對集中大額長期風險的資金優勢，用建設市場的方法實現政府意志，以國家信用和市場業績的完整統一為經營目標，通過建立投融資民主治理結構，運用政府特許權和各種靈活的開發性金融產品，通過融資支持“兩基一支”、高新技術產業等政府優先發展和市場失靈的行業和領域，用融資推動投融資體制建設和相關的金融市場建設，推進項目的治理結構建設、法人建設、現金流建設和信用建設，用以彌補體制缺損和市場失靈，促進經濟和社會發展，維護國家經濟、金融安全，增強整體競爭力和國際競爭力。

　　開發性金融的這種獨特作用在國際上已是慣例。即使在發達的市場經濟國家，政府也仍然直接出資創辦若干開發性金融機構，促進經濟社會發展。如美國聯邦國民抵押貸款協會(Fannie Mae)，主要目的就是有效地解決銀行房地產貸款和資本市場之間的連接，彌補市場發育不足和結構缺損。再如德國和日本開發銀行在戰后本國經濟恢復與振興，韓國產業銀行在實現本國經濟趕超式發展，以及當前促進其他政府目標的實現，比如中小企業、生態環境建設、金融危機之后的產業恢復、金融結構改革、消除大型企業的財閥結構等方面，開發性金融都發揮了積極作用。

　　國家開發銀行在中國已有10年歷史。根據國家不同經濟社會發展階段的目標，開行運用國家信用集中資金支持國家基礎設施、基礎產業和支柱產業大中型基本建設、技術改造項目及其配套工程建設，有效緩解經濟發展中的“瓶頸”制約，促進經濟社會發展。累計發放貸款16000億元。其中，國家重點建設項目近80%的信貸資金、國債項目1/3的配套貸款由開行提供。在這個過程中，我們把政府的組織優勢與開行的融資優勢結合起來，構造防范風險的信用平臺和體制框架，把國家信用的高能量用于彌補體制缺損和市場失靈，加快基本建設領域的項目建設和體制建設，使這個領域成為中國經濟增長中的一個亮點，開行也成為金融發展的一支重要力量。開行要把在基礎設施領域的實踐成果和原理，全面運用到振興東北老工業基地上來，用建設制度和培育市場的方法，把開行的融資優勢與地方政府的組織協調優勢結合起來，以培育、孵化比較優勢，增強、整合整體競爭力和國際競爭力作為目標，繼續支持東北老工業基地的基礎設施、基礎產業和支柱產業，在三農、縣域經濟、國企改造、中小企業、就業、創業、走出去戰略等當前經濟發展中融資空白或者說基本空白的領域發揮作用。

　　一般來說，國家的經濟發展和金融發展是不同步的，總有一個差距，經濟發展的要求會比較具體，比較快，因為GDP的增長、產業的發展，人們看得比較清楚。相反，金融的發展往往滯后于經濟發展，這兩者之間有一個發展的差距，或者叫融資的差距。這個差距在不同發展階段的國家是不同的，越是發達國家差距越小，他們的體制建設比較完整，金融效率高，覆蓋面寬。而在發展中國家，體制建設覆蓋面低，發展程度低，這就造成很多領域缺乏融資支持，與基本建設、基礎設施相比，形成巨大反差。近幾年，開行做出了很大努力，促進了基礎設施領域的市場化體制的建設，使之能夠得到足夠融資。當前，經濟發展當中還有很多制度建設所不及、融資不夠的問題，沒有被這幾年的投資拉動帶動起來，包括三農、縣域經濟、中小企業、就業等，體制落后、融資不足，金融發展和這些領域相對脫節，這些領域也要成為開行的工作重點。我們的工作內容不是單純地對單個項目的貸款，而是注重這些領域的融資機制和體制的發育、建設，通過建設市場的辦法，解決政府的熱點問題，實現雪中送炭，促進經濟發展。

　　三、老工業基地改造和振興的最基本內容是制度建設和體制創新。

　　在中國當前的情況下，特別是對東北老工業基地，制度建設和體制創新可以看成是除投資、消費、出口拉動之外，經濟發展的第四個推動力，它是整體的、覆蓋全局的，可以整合投資、消費、出口拉動，使之均衡發展。制度拉動在當前是非常現實的。東北等老工業基地改造、中小企業、民營經濟、就業、“三農”、縣域經濟、公共衛生、走出去戰略、生態環境等，目前還難以得到足夠的融資支持，打通融資渠道最終需要通過制度建設加以解決。這是發展和競爭的重要支撐點。

　　在老工業基地振興當中，要建設一個先進的體制，不能脫離原有的基礎。要把原有的經濟實力，特別是工業的實力和政府能力用于建設市場，形成新的增長和發展體制。在建設市場化的體制過程中，對于東北來說，情況恐怕會特別復雜，因為原有國企內部的情況相當復雜，包袱比較沉重，不像一些沿海地區簡單地依靠擴大來料加工或者國外籌資，就能夠全部解決問題。外資的進入是一個方面，只能夠解決一部分問題，由于還面臨著其他沿海地區的激烈競爭，因此，更重要的是要激活本地的民營經濟、縣域經濟、中小企業。他們也有一個發展過程，雖然這幾年有了一些發展，但是跟其他地方相比，還沒有形成優勢。

　　從整體來看，市場化的過程要有一個各方合作的過程，需要政府、金融機構、企業、市場四方共建。其中，市場有不同的階段。最發達的市場是個人的市場，中間的市場是企業、機構的市場，最原始的市場是政府的市場。發達的市場當中，人不但是生產者、消費者，也是投資者。消費者可以人人都是，但生產者只有一部分人才是，投資者則是更少的人。讓更多的人成為投資者，這是一個發達市場的重要標志。最高等級的市場是以個人為基礎的市場。在這個市場發育不足時，當然有機構投資者，廣義的包括金融、企業和機構。企業和機構可以有低水平的，可以有高水平的。中國目前是以機構為主的市場，個人作用有限。那么市場最原始的形式就是政府，比如政府發債，政府可以直接做很多事情，這是市場最早期的形式。在這幾方面互動的過程當中，政府的作用至關重要，現在市場還沒有發育成熟，還難以一切都靠市場。所以，政府和市場要相結合。政府信用是整個社會信用的基礎，要靠政府信用來推動和發展社會信用體系建設，使整個社會從以政府為中心，轉到以機構為主，然后下一步轉到以充分發展的個人為基礎，一個社會市場體系的基礎，就是要發展信用體系。從2003年抗擊“非典”可以看出，政府的組織協調是社會主義制度的重要優勢，應當把這個優勢用于制度建設、體制創新和市場建設。

　　在市場體制建設過程中，必須以信用建設為主線推進制度建設，使財政、信貸和證券三種融資方式協調配合。信用是一個社會組織形態在一個特殊領域，即商品交換和資源分配領域中的運用和表現，是市場主體交易過程中確定價格、互相交往、對話的基本依據，也是企業進入現代市場體系最根本的前提和基礎。財政融資使用政府預算或政府信用融資(如國債)的方法分配資源，離不開貨幣信用制度的平臺，需要信用，因為如果不依靠信用，政府就無法到市場上籌資；信貸融資和證券融資利用嚴格的信用權責約束機制配置資源，提高微觀效率，必須以發達的社會信用體系為基礎。

　　從信用建設的發展階段看，一般有目標和信仰、組織實現、資金和財力信用三個不同階段。目前，對應于第一階段，即思想建設的階段，信用建設已作為改革和發展的一個重要條件和內容，大家在認識上都把信用建設列為重點，統一了思想。但是當前的信用組織建設還不夠，還沒有能夠通過組織建設推動信用建設和制度建設，這既包括企業自身的內部治理結構建設、信用建設，也包括外部的、社會的市場和信用建設。由于組織建設不足，使得相當多的領域，像老工業基地、三農、縣域經濟、中小企業等等，得不到融資，我認為可以歸結到信用建設的深入程度不夠。我國有悠久的文化史和組織史，是一個相當高程度組織化的國家，兩千多年前就實現了統一國家，統一文字。我們要充分運用我國這種組織和文化上的潛力和優勢，充分發揮政府組織協調優勢和各方的積極作用，推進信用建設和制度建設，促使經濟與金融協調發展。

　　四、開行希望通過與地方政府和企業共同規劃，在規劃中突出比較優勢，整合核心競爭力。

　　開行以“規劃先行”統領項目的開發和融資。通過規劃將政府組織優勢和開行業務優勢相結合，不斷拓展合作的廣度和深度。開行基本的經驗和下一步的理念就是“政府熱點、雪中送炭、信用建設、規劃先行、融資推動”20個字，規劃是其中的重要內容。目前各地規劃水平相對比較落后，特別是缺乏一些產業規劃、區域規劃以及相應的城市規劃。產業規劃和區域規劃中缺少以比較優勢和核心競爭力為中心，城市規劃中也是注重單個項目，對城市整體的規劃和分步實施考慮不足。東北具有很大產業比重，特別是重工業比重的地區，要發揮在國內全局當中，以及可能的條件下在國際上的比較優勢和整合核心競爭力，通過規劃把東北地區的產業優勢發揮出來。區域規劃主要是跨地區的、跨城市之間的優勢互補、優勢整合的工作。我們面對的是一個競爭的市場，而不是一個分割的市場，通過規劃能夠促進比較優勢的發揮，區域規劃是一個重要的切入點。

　　在規劃方面，我們可以向地方政府提供幾類不同的支持。一是以技援貸款提供的資金支持。一方面把各地的產業規劃、區域規劃、城市規劃作為技援貸款的對象，通過一段時間的努力，做出相對比較好的規劃。另一方面，通過規劃的促進，使各地加強協調發展。中央提出“五個統籌”，我認為規劃方面的統籌、協調是一個重要內容，是實現“五個統籌”的具體方式。開行可以通過提供技援貸款作為資金支持。二是聯合國際、國內著名機構、專家提供技術支持。通過這種支持，使每個地區、城市在經濟和功能上都能夠突出各自的特點，發揮優勢，找準定位，不要雷同。

　　此外，還考慮通過提供在國內外培訓的方式，幫助東北老工業基地地方政府和企業及其有關方面的人員創造一個學習、培訓的機會。開行希望通過跟地方各級政府密切合作，使這些規劃實現中外結合、上下結合，以國外的先進水平推動國內的規劃工作，實現與時俱進和與國際接軌。

　　五、繼續以融資支持東北地區國有企業重組、改制。

　　這既包括減輕原有的負擔，也包括企業重組以后能夠增強競爭力。開行可以結合產業、區域的規劃參與企業的重組，幫助制定一些方案，對需要的融資，包括像資本運作、企業的搬遷改造與城市基礎設施建設相結合。除了貸款和其他各方籌資，同時把土地的因素結合進去，嚴格土地管理和農民安置問題，使企業的改制有更大的空間。另外，把中小民企與再就業和安排職工相結合，這些配套和外圍的，包括企業的社會職能剝離過程當中所需要的融資，都可以發揮開發性金融的作用。

　　六、發揮政府的組織協調優勢，采用靈活多樣的方式構建融資平臺。

　　建設的方式可以靈活多樣。有效的融資平臺能夠穩定地承擔一定的風險，實現金融風險的適當分散和管理的高效率。目前，很多地方都構建了相對完善的投融資平臺，對企業融資的轉制，可以考慮由企業本身或者其他的有能力的機構作為融資平臺；也可以考慮以城市基礎設施融資的平臺先期入手，然后逐步發展。可以是省內的平臺，也可以是全國的平臺。有些治理結構健全、管理比較好的省內企業，自身也可能成為融資平臺。融資平臺的建設可以適當開闊思路、放開眼界。總的來說，對企業本身的治理結構建設、法人建設、現金流建設和信用建設等四項建設有較高的要求，同時企業對將要承擔的整合培育比較優勢和核心競爭力具有一定的能力，在今后的轉型中發揮積極作用。這類融資平臺與城市基礎設施融資平臺是有區別的，是另一類不同性質、不同要求、不同內容的融資平臺，但所起的作用是相似的。政府的作用也是同樣需要的。政府既要放權，使企業能夠在市場上獨立運行，但是又要促進他們在市場中的發展。

　　總之，比較優勢和核心競爭力可以分成技術和制度兩個方面，開行以融資優勢同時推動這兩個方面，既推動需要的物質方面的發展、產品和設備的更新改造，又有制度方面的發展，把這兩個方面結合起來。

　　(此文刊登在《國際融資》雜志2004年第4期)