張紅宇

　　經(jīng)過多年的改革與發(fā)展，中國(guó)目前已具備比較完備的農(nóng)村金融組織體系。然而，在農(nóng)村金融制度安排上，或許是歷史積弊過于沉重，使人們對(duì)其的批評(píng)比較對(duì)其的贊揚(yáng)來得更多。對(duì)中國(guó)農(nóng)村金融制度最多的批評(píng)，是認(rèn)為農(nóng)村對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的資金貢獻(xiàn)遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于其從國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展格局中獲得的資金支持。而且，從最大限度滿足農(nóng)戶和農(nóng)村其他經(jīng)營(yíng)主體不斷增加的

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資金需求角度出發(fā)，中國(guó)現(xiàn)階段尚缺乏一個(gè)完整意義的農(nóng)村金融組織體系。以政策金融、商業(yè)金融和農(nóng)村信用社為主體，其他金融機(jī)構(gòu)并存的農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)組織體系雖然存在，但由于受經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度以及農(nóng)戶經(jīng)營(yíng)能力和道德認(rèn)識(shí)水平的影響和制約，特別是追求資金效益的企業(yè)化行為，使商業(yè)性保險(xiǎn)、證券、擔(dān)保、信托投資、租賃等金融機(jī)構(gòu)在農(nóng)村地區(qū)，特別是中西部地區(qū)農(nóng)村的業(yè)務(wù)基本處于空白狀態(tài)。就此而言，完全意義上的農(nóng)村金融組織體系，在中國(guó)尚未發(fā)育成熟。

　　現(xiàn)階段中國(guó)農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)組織體系的不完整和功能的不健全，表現(xiàn)出明顯的制度缺陷。

　　1、農(nóng)村政策金融功能不全，中國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行難以承擔(dān)政策性金融的重任。

　　一是農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行資金來源不穩(wěn)定。農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行資金應(yīng)主要來源于財(cái)政無(wú)償撥款和有償貸款。但由于財(cái)政歷年累積收支不平衡的壓力巨大，撥補(bǔ)資金常常不能按時(shí)到位，農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行實(shí)際上不得不主要通過向商業(yè)銀行發(fā)行金融債券和向中央銀行借款來籌集資金，使籌資成本上升，與農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行的優(yōu)惠貸款形成了巨大的利差缺口。

　　二是農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行資金運(yùn)用效益不高。農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行的資金主要是為支持糧棉油等農(nóng)產(chǎn)品流通各環(huán)節(jié)的營(yíng)運(yùn)需要，以流動(dòng)資金貸款為主體的收購(gòu)、調(diào)銷和儲(chǔ)備貸款。在目前中國(guó)的政策性金融分工制度下，農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行主要把貸款發(fā)放給國(guó)有糧棉購(gòu)銷企業(yè)，支持政府按保護(hù)價(jià)收購(gòu)糧棉等主要農(nóng)副產(chǎn)品政策的實(shí)施，提供按保護(hù)價(jià)收購(gòu)農(nóng)民余糧的資金需求。應(yīng)當(dāng)特別指出的是，按保護(hù)價(jià)收購(gòu)農(nóng)民余糧的政策是在中國(guó)政府實(shí)施的所有農(nóng)業(yè)支持政策措施中，農(nóng)民受益最大的政策。1994－2000年，為保證該項(xiàng)政策手段的實(shí)施，中國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行每年均要向糧食收購(gòu)部門發(fā)放收購(gòu)資金貸款2000億元左右。2000年底，中國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行累計(jì)發(fā)放農(nóng)副產(chǎn)品貸款5829．47億元，余額7303．96億元，其中保護(hù)價(jià)收購(gòu)糧食貸款余額為2307．47億元。但與此同時(shí)，由于糧食企業(yè)從農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行獲得貸款后，沒有還貸的激勵(lì)和壓力，很容易產(chǎn)生較高比例的不良貸款，進(jìn)而影響到中央銀行再貸款資金的回收。加上糧棉價(jià)格支持政策一般應(yīng)該由財(cái)政承擔(dān)資金負(fù)擔(dān)，中央銀行不能回收再貸款資金，等于替財(cái)政出資支持農(nóng)副產(chǎn)品收購(gòu)政策。

　　三是農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行業(yè)務(wù)范圍狹窄，功能單一。早期農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行還承擔(dān)著以固定資產(chǎn)貸款為主體的各類農(nóng)業(yè)開發(fā)和技術(shù)改造貸款等生產(chǎn)性貸款和扶貧貸款等功能，目的是改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件和促進(jìn)貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。但后期由于政策調(diào)整，農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行僅是在農(nóng)產(chǎn)品收購(gòu)方面發(fā)揮著政策性金融組織的作用，其業(yè)務(wù)功能單一地退化成“糧食銀行”。

　　2、國(guó)有商業(yè)金融在農(nóng)村金融領(lǐng)域內(nèi)的功能趨于弱化。

　　農(nóng)村金融市場(chǎng)需求的滿足需要大量?jī)?chǔ)蓄和貸款支撐。然而，出于規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)、提高資金的運(yùn)行效率，最近幾年，一是國(guó)有商業(yè)金融機(jī)構(gòu)大大弱化了在農(nóng)村的金融業(yè)務(wù)。1997年中國(guó)政府要求各國(guó)有商業(yè)銀行收縮縣及縣以下機(jī)構(gòu)，發(fā)展中小金融機(jī)構(gòu)，支持地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基本政策出臺(tái)以后，包括農(nóng)業(yè)銀行在內(nèi)的國(guó)有商業(yè)銀行不斷收縮縣及縣以下機(jī)構(gòu)。1998年至今，中國(guó)農(nóng)業(yè)銀行、中國(guó)建設(shè)銀行、中國(guó)工商銀行以及中國(guó)銀行等四大國(guó)有商業(yè)銀行共撤并3．1萬(wàn)個(gè)縣及縣以下機(jī)構(gòu)，致使大部分農(nóng)村地區(qū)，金融機(jī)構(gòu)單一化、農(nóng)村金融市場(chǎng)日益壟斷化的趨勢(shì)明顯。由于基層金融機(jī)構(gòu)收縮，網(wǎng)點(diǎn)不足，由此也造成農(nóng)村資金嚴(yán)重外流。2002年，國(guó)有商業(yè)銀行以吸儲(chǔ)上存方式從農(nóng)村流出的資金估計(jì)達(dá)3000億元。

　　二是亞洲金融危機(jī)以來，作為商業(yè)銀行的農(nóng)業(yè)銀行，市場(chǎng)定位和經(jīng)營(yíng)策略發(fā)生了重大變化，企業(yè)化行為日益突出，出于追求效益的沖動(dòng)，大規(guī)模收縮經(jīng)營(yíng)網(wǎng)點(diǎn)，壓縮基層經(jīng)營(yíng)機(jī)構(gòu)。而且，鑒于農(nóng)業(yè)的弱質(zhì)產(chǎn)業(yè)特征，資金回收期長(zhǎng)、收益率低而且風(fēng)險(xiǎn)較大等，中國(guó)農(nóng)業(yè)銀行的資金投放已從以服務(wù)農(nóng)業(yè)為主轉(zhuǎn)為與工商業(yè)并舉，競(jìng)爭(zhēng)的視角也從農(nóng)村轉(zhuǎn)向城市。上世紀(jì)80年代中期以前，農(nóng)業(yè)銀行全部貸款的98％以上集中于農(nóng)村，80年代中期至90年代初，為解決農(nóng)產(chǎn)品“賣難”和扶持鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，農(nóng)業(yè)銀行每年將60％的信貸資金用于農(nóng)副產(chǎn)品收購(gòu)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展。而現(xiàn)階段，隨著農(nóng)業(yè)銀行的業(yè)務(wù)向城市和非農(nóng)產(chǎn)業(yè)拓展，農(nóng)業(yè)貸款僅占農(nóng)業(yè)銀行各項(xiàng)貸款余額的10％。同時(shí)，農(nóng)業(yè)銀行貸款權(quán)限也從基層收縮，結(jié)果是大量農(nóng)村儲(chǔ)蓄資金流出農(nóng)村。目前農(nóng)業(yè)銀行的業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)范圍與其他國(guó)有商業(yè)銀行基本無(wú)異，長(zhǎng)期保持的農(nóng)村金融主導(dǎo)地位大大弱化。

　　3、農(nóng)村信用社不能適應(yīng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要。

　　1996年國(guó)務(wù)院決定，農(nóng)村信用社與農(nóng)業(yè)銀行脫離隸屬關(guān)系，按照合作制原則重新規(guī)范合作金融組織，但是迄今為止，農(nóng)村信用社改革沒有實(shí)質(zhì)性的進(jìn)展，突出表現(xiàn)在：第一，農(nóng)村信用社運(yùn)行是在政府隱形擔(dān)保下的運(yùn)作，仍然依靠的是國(guó)家信用；第二，地方政府對(duì)農(nóng)村信用社的干預(yù)仍然難以擺脫；第三，所謂民主管理形同虛設(shè)，社員代表大會(huì)、理事會(huì)和監(jiān)事會(huì)不能發(fā)揮應(yīng)有作用；第四，農(nóng)村信用社服務(wù)內(nèi)容、方式和手段不適應(yīng)農(nóng)村和農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，不能滿足農(nóng)民日益增長(zhǎng)的對(duì)多種金融服務(wù)的需求；第五，出于自身財(cái)務(wù)上可持續(xù)發(fā)展的考慮，農(nóng)村信用社經(jīng)營(yíng)中商業(yè)化傾向嚴(yán)重，使資金大量流向相對(duì)收益率較高的城市或非農(nóng)部門，真正需要農(nóng)村信用社貸款的農(nóng)戶和其他經(jīng)營(yíng)主體常常難以得到貸款。同時(shí)，農(nóng)村信用社每年通過繳納存款準(zhǔn)備金、轉(zhuǎn)存中央銀行、購(gòu)買國(guó)債和金融債券等方式，也引起大量資金流出農(nóng)村。20世紀(jì)90年代以來，農(nóng)村信用社平均每年轉(zhuǎn)移資金2000億元左右。

　　4、中國(guó)郵政儲(chǔ)蓄抽走大量農(nóng)村資金。

　　國(guó)有商業(yè)銀行收縮在農(nóng)村領(lǐng)域的存貸業(yè)務(wù)網(wǎng)點(diǎn)以后，為中國(guó)遍布城鄉(xiāng)的郵政網(wǎng)點(diǎn)提供了巨大的吸儲(chǔ)空間，農(nóng)村金融資源開始向郵政儲(chǔ)蓄和農(nóng)村信用社集中。郵政有近3．2萬(wàn)個(gè)營(yíng)業(yè)網(wǎng)點(diǎn)吸收儲(chǔ)蓄，儲(chǔ)蓄規(guī)模發(fā)展很快。年吸納存款儲(chǔ)蓄額度從1998年的557億元增長(zhǎng)到2002年的1465億元。2002年底余額已達(dá)7376億元，其中65％來自縣及縣以下地區(qū)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)及其所轄地區(qū)農(nóng)村占34％。郵政儲(chǔ)蓄不發(fā)放貸款，資金全部轉(zhuǎn)存中國(guó)人民銀行，直接流出了農(nóng)村，雖然中國(guó)人民銀行以對(duì)農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)再貸款方式將部分資金又返還給了農(nóng)村領(lǐng)域，但這種再貸款規(guī)模十分有限，遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能補(bǔ)償農(nóng)村資金的流失。

　　5、農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)不適應(yīng)農(nóng)業(yè)發(fā)展的需要。

　　作為農(nóng)業(yè)大國(guó)，中國(guó)每年約有0．3億公頃農(nóng)作物受災(zāi)，占全國(guó)農(nóng)作物播種面積的1／4，成災(zāi)面積占受災(zāi)面積的比重在40％以上。但災(zāi)害損失目前仍然主要依靠?jī)煞N方式進(jìn)行災(zāi)害救助。即由民政部門實(shí)施的政府農(nóng)業(yè)災(zāi)害救濟(jì)以及由中國(guó)人民保險(xiǎn)公司以商業(yè)方式推進(jìn)的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)。從實(shí)際情況看，這種補(bǔ)償性質(zhì)的災(zāi)害救濟(jì)，一是受到國(guó)家財(cái)力限制補(bǔ)償不足；二是不適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和結(jié)構(gòu)調(diào)整對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的要求；三是不利于培育農(nóng)戶參與保險(xiǎn)的積極性，在很大程度上限制了農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)事業(yè)的發(fā)展。雖然中國(guó)人民保險(xiǎn)公司于1982年就開始承辦農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)，但農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)事業(yè)發(fā)育一直不成功，波動(dòng)很大。全國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)收入占財(cái)產(chǎn)險(xiǎn)保費(fèi)收入總額的比重卻由1992年的3．6％下降到2002年的0．6％。由于缺乏相應(yīng)政府補(bǔ)貼等政策支持，加之農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的高賠付率，商業(yè)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)提供的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)極度萎縮。2002年，中國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)收入僅占農(nóng)業(yè)增加值比重的0．043％，平均每個(gè)農(nóng)民繳納的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)為2．6元，獲得的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)賠款僅1．8元，遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展和農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的需要。

　　總而言之，由于中國(guó)農(nóng)村金融組織體系的不健全和制度功能的缺陷，中國(guó)農(nóng)村金融問題是突出的。其一是農(nóng)民和其他經(jīng)營(yíng)主體貸款難，存貸款以外的其他金融服務(wù)需求難以得到滿足。信貸資金的缺乏導(dǎo)致很多農(nóng)業(yè)發(fā)展機(jī)會(huì)的喪失，而從正規(guī)渠道獲得信貸不足，也造成了農(nóng)村非正規(guī)金融組織的發(fā)育失控；其二是無(wú)論是商業(yè)化金融機(jī)構(gòu)，抑或是合作金融機(jī)構(gòu)，都存在產(chǎn)權(quán)不明晰、治理結(jié)構(gòu)殘缺、道德風(fēng)險(xiǎn)嚴(yán)重的問題，致使經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)不佳，難以實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展；其三，農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)改革動(dòng)力不足，制度設(shè)計(jì)不完善，地方政府干預(yù)多，責(zé)任少。中央銀行用于農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的資金投入巨大，但效果很差。

　　（作者單位：農(nóng)業(yè)部產(chǎn)業(yè)政策與法規(guī)司）