文/王建新

　　機構相對獨立，不易受不正當行政權力的干擾；查處案件的權力相對集中，具有極大的權威性；極端重視保護檢舉人。這三條是香港廉政公署反貪成效卓然的最重要原因。

　　按權威國際機構的調查評定，香港近年來在亞洲地區的廉潔程度一直排名前三位，

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也是全球最廉潔的城市之一。香港特首董建華不無自傲地說過：“香港以廉潔的公務員隊伍和公平競爭的營商環境稱譽海外。”

　　但大多數人可能不知道，在上世紀70年代以前，香港曾是一個賄賂公行、腐敗遍地的地方。在當時西方人的眼里，香港社會同樣具有典型的“亞洲特色”，即無官不貪，無人以賄為恥，整個社會都是貪賄之風甚囂塵上。從20世紀40年代開始，香港政府也曾制定、修訂《防止貪污條例》、《防止選舉舞弊及非法行為條例》和《公務員法規》等一系列法律法規，但由于推行不力，貪污受賄仍然肆無忌憚。

　　分水嶺出現在1974年，這一年《總督特派廉政專員公署條例》頒布。如今世人共知，廉政公署在香港的政府廉潔方面發揮了極其巨大的作用。

　　一個相對獨立的有權威的肅貪機構

　　1974年頒布實施的《總督特派廉政專員公署條例》規定，廉政公署的首長是廉政專員，他直接向行政長官負責，專員之下設執行處、防止貪污處和社區關系處。執行處是廉政公署的調查部門，負責接受、審閱和調查貪污指控。為防止濫用權力，廉署本身無權提出檢控。調查人員只負責搜集證據，并向律政司司長提出報告，由其決定是否提出檢控。

　　執行處與香港各紀律部隊間有著相當緊密的聯絡與合作，分別與之組成了“行動聯絡小組”，商討調查程序和貪污趨勢，檢討聯合調查行動和共同關注的事項，互相轉借資料及廉署參與警隊培訓課程等。

　　防止貪污處工作可以概括為一句話：改善有可能導致貪污的工作方法及程序，并為公營、私營機構等提供良好的防貪顧問服務。其具體工作是：就各政府部門及公共機構的制度及工作程序進行顧問審查研究。防止貪污處可以審查任何一個政府機關的程序，認為某個工作程序可能導致貪污，就會寫出報告要求他們改過來，防貪處提出的建議超過90%都能在一年內落實。但是對于公營、私營機構，其權力不同：對于公營機構，有權審查，對方不能拒絕。對于私營機構，則沒有這個權力，只有私營機構主動提出要求，才能給提建議，而且建議是否落實也由他們自己決定。根據統計，每年大約有300多個公司向反貪處提出防貪要求。

　　社區服務處的任務是向市民進行肅貪倡廉的宣傳教育。防患于未然，利用多種形式提高市民對貪污的警覺性，并吸引市民積極支持和參加肅貪倡廉工作。

　　根據廉署條例第5條，除港督(現為特首)外，廉政專員不受任何人士指揮與管轄。廉政公署的調查權力極大，也是一般司法機關無可比擬的：可調閱任何資料、處置財產、搜查扣押，有權檢查政府各部門及公共機構的行政程序；可以檢查涉嫌貪污案件當事人的銀行賬號；對公務員的生活及消費水平高于官職收入水平，或擁有的資產超出其官職收入，而不能做出合法解釋的，即視為貪污，可對他們立案調查；法庭可下令將他們的財產充公等等，任何人均不得以任何理由拒絕，違者可處徒刑1年至3年。廉政人員執行任務時，有權進入和搜查任何樓宇，必要時還可使用武力。

　　廉政公署自行招聘職員，在招募公職人員時，堅持高標準，嚴要求，德才兼備。不需通過公務員敘用委員會，其職員不屬公務員，不受公務員條例的約束，有的職員是從其他公務部門借調而來，有的則以合約方式聘用，聘期為兩年半，可續聘。廉政公署現有職員1300多名，大部分以合約方式受聘，其中半數以上職員已在公署服務超過10年。職員的薪金比較優厚，在合約期滿后，還可得到一筆額外補助金。為了吸引最有能力的人參加，廉政公署拿出高于同級香港政府官員10%的薪水，除高薪外，還有高福利，包括住房、醫療、出國休假、培訓以及豐厚的退休金等。但廉政公署對其職員要求非常嚴格，特別是要遵守紀律，操守優良。一經發現職員品行不端，立即給予懲戒或直接開除，退休金也被剝奪，并且職員不能上訴。這使得廉署職員十分珍惜手中的“金飯碗”。根據《香港特別行政區基本法》，廉政公署在香港特別行政區全權獨立處理一切反貪污的工作，經費由政府在每年度的財政預算中單獨支付，獨立核算。

　　從以上規定我們可以看到香港的肅貪機構有如下特點：

　　第一，機構相對獨立，不易受不正當行政權力的干擾。香港廉政公署直接向特首負責，不受其他機構的命令和控制，其職員的任用、經費預算、行政及其他方面的政策均須征詢貪污問題咨詢委員會的意見。正因他們的反貪機構是獨立的，人員的聘用、經費的開支、職權的行使都不會受到其他行政部門、其他利益群體的制約，因而能夠獨立行事、暢通無阻地查處貪污腐敗案件。

　　第二，查處案件的權力相對集中，具有權威性。由于貪污受賄的當事人都比較隱蔽，在對案件的查處上除了運用常規手段之外，還必須采取特殊的調查手段。香港廉政公署的廉政專員有權簽署優于法律的命令、制定肅貪政策、不附任何理由解雇廉政總署的任何職員。

　　成立專門的反貪污賄賂的機構，并賦予其充分的權力，配備素質較高、紀律良好的工作人員是香港反腐敗的重要經驗。由于廉政公署位高權重，為防止其成為“第二警察部隊”，香港設計了幾十種重要的監督方式，除成立四大委員會(貪污問題咨詢委員會、審查貪污舉報咨詢委員會、防止貪污咨詢委員會、社區關系市民咨詢委員會)外，更成立投訴機構，處理市民投訴廉政公署濫用職權事宜。這些委員會及投訴機關，均獨立于廉政公署之外，甚至擁有廉政公署的預算決定權，監督權力很大。這些措施保證了廉署成為“廉之又廉”的機構。

　　懲治手段與輿論壓力的結合

　　香港廉政公署在懲治貪污罪行時，除與本港及國際執法機構保持密切合作，還與遠東、英國、美國、澳洲及加拿大的執法機構建立起穩固的聯系，共同撲滅國際性的貪污犯罪。廉政公署的舉報中心是很重要的部門，該中心24小時辦公，由經驗豐富的調查人員負責，所有投訴均會保密，泄密者將受法律追究，以確保舉報者無后顧之憂。廉政公署對所有的貪污舉報均會立案調查，并承諾在48小時內對貪污舉報做出回應，所有查實貪污的人均會被指控判罪。從1987年和1988年審結的案件看，定罪率分別達到79%和72%，其中被判刑入監人數超過被控罪人數的一半以上。這種嚴厲的懲治手段使貪污者心驚膽顫。

　　然而，最使貪污者心靈震撼的，是大眾轉播媒介的揭露和社會輿論的壓力。凡被舉報的重大貪污案件，尤其那些涉及本港知名人士的，都會被新聞界廣泛報道。如1993年2月23日，香港海關高級督察李志明和另外5名海關人員因涉及香港龐大走私集團案而被捕，李志明被判入獄兩年，香港大眾傳媒就對此進行了連篇累牘的報道。香港廉政公署每周印發《廉政案件排期表》，使記者和有關人士獲悉未來兩周法庭審判的案件資料，增加了舉報貪污的透明度。通過肅貪機構的懲治行動和大眾轉播媒介使貪污者受到社會聲譽和精神上的雙重打擊，形成強大的威懾力，加速了肅貪倡廉的進程。

　　香港廉政公署一方面重視所有的貪污舉報，另一方面也極為重視保護檢舉人，有一套嚴密的監察制度以保護資料來源，嚴禁披露舉報人身份。這使得署名的舉報從成立之初的15%上升到1997年75%，反映了市民對廉政建設的支持，對廉政公署的工作起了積極幫助作用。廉政公署為方便市民舉報，在人口稠密區設立八個分支處，每周一至周六上午九時到晚上九時上班，受理市民檢舉，節假日依舊上班。市民檢舉腐敗貪污案件，既可以電話，又可以郵寄函件方式，也可直接面陳，對于檢舉的案件，必須進行徹底的追查。但對于故意陷害、報復他人的，也一律予以嚴懲。為了保護無辜者免受誣告，法律明確規定，凡向廉署作虛假報告，即屬違法。一經定罪，可判罰2萬元罰款及監禁1年。冒充“廉署人員”也屬違法，一經定罪也可判罰2萬元罰款及監禁1年。這些措施增強了市民對廉政公署效率和誠信的信心，有效地打擊了貪污腐敗現象。

　　近年來，香港的公職人員腐敗現象已大大減少。據統計，1974年廉署剛成立時接獲有關政府部門的貪污舉報達2745宗，占總貪污舉報數字的86%，而近5年來，每年平均接獲的關于政府部門的舉報一直保持在40%左右。其中，有關警隊的貪污舉報數字，1974年達1443宗，占總舉報數的45%，而近年來涉及警隊的舉報未超過20%。上述統計數字表明，現在的香港與上世紀六七十年代的香港比較，已不可同日而語，廉政公署的肅貪工作確實取得了可喜的成績。(請見《經濟》雜志5月號)

　　(作者系中國政法大學國際政治研究所教授)