東北地區下一步針對大、老、難國企的改革方法應該進行調整，要以“外部型改制”為主，并由出資人統籌支付改制重組費用。

　　以“外部型改制”為主，就是要大力鼓勵外部的戰略投資者如民企和外商來受讓企業的國有股，甚至整體收購國企。

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　　由出資人統籌支付改制重組費用，就要求新成立的和即將成立的各級國資委勇于承擔起出資人應該承擔的責任，制止好企業過分抬高各種補償標準，防止好企業虛假提高改制成本并將改制成本直接從國有凈資產中扣除，堅決收取國有股轉讓、國企整體出售所得的現金收入，用這些現金收入統籌支付好企業本身的改制成本和其他困難企業的改制重組成本。

　　對策研究張文魁

　　國企為什么會成為東北振興中的“問題”

　　國有經濟在東北三省的經濟總量中都占有很高的比重。2002年底，遼寧省國有工業企業總產值占全部規模以上工業企業的62％，比全國平均水平大約高20個百分點，而黑龍江和吉林的國有工業企業總產值占全部規模以上工業企業的比重更高，大約在80％左右。這么高比重的國有經濟，已經成為東北振興中的一個“問題”。

　　1、國企缺乏自主的結構調整機制。許多人都認為東北振興的關鍵是所謂的“結構調整”，一般人把這個結構調整理解成產業結構調整，從而認為應該把企業的技術改造作為東北振興的重點。但在過去二十多年里，東北的結構調整非常被動、非常遲緩卻是不爭的事實。在1980年代以前，工業尤其是重工業一直是東北的驕傲。按理說，改革開放以來的二十多年一直是中國的快速工業化時期，特別是目前中國已經進入了重化工業化階段，東北的經濟增長應該能夠獲得工業化的強大推動力。可是，二十多年來許多原來工業基礎甚為薄弱的地區遠遠超過了東北的工業發展、經濟增長，即使在目前的重化工業化的趨勢中，東北也并沒有顯示出明顯的優勢。為什么會出現這種情況呢？一個主要原因就是，由于國企幾乎在各個產業都占有主體地位，而國企缺乏自主的結構調整機制。因此，過去東北的結構調整往往是政府主導的行為，國企常常把技術改造項目看成是政府給的“免費午餐”，所以結構調整容易演變成“水多加面、面多加水”的循環，不但總是跟不上市場的步伐，還留下了一大堆債務。

　　2、國企對民企的發展具有“擠出效應”。東北三省都意識到了大力發展民營企業的重要性。但是，東北民企的發展狀況不但遠遠比不上東南沿海地區，甚至也遜于一些內陸地區。我們認為，國企對民企發展的“擠出效應”是東北民企發展緩慢的重要原因。由于大部分行業都被國企主導，國企往往比民企更容易獲得各種各樣的發展機會，政府一般也認為，作為“已進入者”的國企在技術、人才、經驗、設備等各方面都比“初出茅廬”的民企強，都更愿意把機會給國企。

　　3、國企容易導致資源配置的扭曲、政企關系的變形、投資環境的惡化。國企的存在，特別是東北有大量老國企存在，很容易由于人員多、包袱重、歷史貢獻大等原因而不斷要求政府“輸血”，政府不得不通過行政力量來實現對國企的“傾斜政策”，從而導致資源配置的扭曲。長此以往，政府逐漸變成了“為國企服務的政府”、“善于管理國企的政府”，而對非國有企業輕則不懂得如何服務、如何管理，重則“損”民企而“奉”國企，導致投資環境的惡化。

　　4、國企遺留了許多歷史包袱。東北大量的老國企冗員多、退休人員多、債務重，成為一個重大的歷史包袱。這個歷史包袱的存在，給社會保障體系和社會穩定帶來了巨大壓力，也構成了區域性的金融隱患。遼寧省國企的不良貸款就達到約1900億元，其中由政府發紅頭文件“點貸”的就有740億元，另外還欠地方政府約700億元，欠職工個人約130億元，這些遺留問題不解決，無論是政府還是企業，都沒有精力去考慮發展的事情。

　　東北國企改革的現狀

　　既然國企已經成為東北振興中的“問題”，我們就不能回避。我們認為，東北國企的根本性改革，是東北振興的必要條件，盡管并不是充分條件。

　　1、東北國企改制的狀況：小企業快，大企業慢

　　在過去幾年里，東北的國企改革取得了不少進展。但為什么國企在東北經濟總量中的比重仍然遠遠高于全國平均水平呢？是因為東北大國企多而且改制慢。

　　2、下一步的重點改革對象：大、老、難

　　通過調研，我們有如下的判斷：東北大部分中小型國企已經實現了改制，而且非國有化的程度相當高。剩下的尚未進行改制的國企分為兩部分，第一部分是困難的中小型國企，第二部分是大型國企。

　　遼寧省95％的中小型國企都已經實現改制了，但為什么還有5％沒有實現改制？基本原因就是這些都是非常困難的企業，它們沒有足夠的國有凈資產來支付改制重組成本，甚至相當一部分企業的凈資產為負，或者處于停產半停產狀態。因此，改制重組成本的支付成為這些困難企業改革的攔路虎。

　　而對于大型國企來說，改制進程緩慢的原因是多種多樣的。首先，大型企業的國有凈資產盤子非常大，少則幾億，多則幾十億上百億，中小企業慣常使用的“內部型改制”形式，即主要由內部人（管理層、職工）來購買國有股，在大企業中往往行不通，內部人沒有那么多的資金來“吃掉”這么龐大的國有資產，政府也不太愿意由內部人來收購大型國企；第二，與中小型國企相比，大型國企的資產質量高、盈利能力強，甚至有些大型國企是壟斷性經營，一些地方政府認為，政府明明能從這些企業身上“賺錢”，為什么偏要那么傻，去放走這棵“搖錢樹”？特別是這兩年宏觀經濟處于景氣之中，一些大企業的利潤水平相當高，政府更是“愛不釋手”；第三，大型國企在當地具有重要的地位，甚至被當地政府看成是具有“戰略性地位”，即使這些企業處于困難之中，一些地方政府也并不希望國有資本從這樣的企業退出，而是希望繼續控制這些企業；第四，東北的大型國企一般都歷史比較長，興建于上世紀50年代甚至在20世紀初就奠定了基礎，這些老企業不但在職和離退休人員多，而且企業辦社會職能也非常齊全，有自己的學校醫院等，福利制度也非常完整，改制的成本非常高，一有不慎，就會導致社會不穩定；第五，東北地區的大型國企有相當一部分是中央企業而不是地方企業，中央對這些大型國企的改制難免有政治上的考慮。

　　因此，對于東北來說，下一步國企改革的重點對象是“大、老、難”企業，即大型企業、老企業和困難企業。這些企業不改革，即使中小企業全部實現改制，也不能改變東北地區國有經濟比重高、民營經濟不活躍、區域發展落后的狀況。當然，沿用過去的辦法是無法推進大、老、難企業改革的，大、老、難企業改革的政策需要創新。

　　東北大、老、難國企改革的方法需要調整

　　黨的十六屆三中全會指出，要大力發展混合所有制經濟，使股份制成為公有制的主要實現形式。十六屆三中全會的這一精神為東北國企特別是大型國企改革指出了方向。我們認為，除了極少數特殊行業和領域的大型國企之外，其他大型國企都要走股份制改造和股權多元化的道路，堅持“不求所有，但求所在，更求發展”的原則，能改制為非國有控股的要堅決改制為非國有控股，即使不能一步到位改制為非國有控股，也要先改制為國有控股的股權多元化企業，并分步驟降低國有股比重、逐步實現非國有控股。對于具備條件的企業，國有股的比例可以退到零。

　　但是，大、老、難國企改革已經不能沿用過去主要針對中小國企的改革方法。過去針對中小國企的方法可以概括為如下兩點。

　　第一，以“內部型改制”為主。中小企業國有凈資產盤子相對較小，管理層和職工可以想辦法籌集相應資金買斷企業。而且，許多企業將“國家買斷職工工齡”與“職工買斷國有企業”結合起來，即以國有凈資產來支付買斷職工工齡的費用并把這些凈資產直接折成職工持有的股份，從而不需要職工掏出資金就能實現內部人控股。這種改制方法非常簡便易行，但也容易留下一些后遺癥，更不適合于大型國企。

　　第二，自費改制。所謂自費改制，是指改制企業用本身的國有凈資產來支付改制成本。支付高昂的改制成本大概是中國國企改革很有特色的地方，同時也是中國國企改革能夠大體平穩推進的重要原因。過去多年以來，政府或者出資人一般并不會拿出現金來支付改制成本，而是將改制企業的改制成本計算出來后，直接以本企業的國有凈資產來沖抵，這就是自費改制。自費改制導致兩種情況出現：好企業有足夠多的國有凈資產來沖抵改制成本，職工會盡量抬高改制成本從而獲得更多補償，職工甚至指望通過改制來“發財”，特別在“內部型改制”時，內部人會盡量把改制成本“做”得高一些，降低買斷企業的價格；差企業沒有足夠的凈資產來支付改制重組成本，所以困難企業往往無法推行改制重組，成為長期“流血不止”的“出血點”。

　　由于東北地區剩下的是大、老、難國企，如果還是采取“內部型改制”和自費改制，那么下一步的國企改革將很難推動。我們認為，東北地區下一步針對大、老、難國企的改革方法應該進行調整，要以“外部型改制”為主，并由出資人統籌支付改制重組費用。

　　以“外部型改制”為主，就是要大力鼓勵外部的戰略投資者如民企和外商來受讓企業的國有股，甚至整體收購國企。對于大型國企而言，由民企、外商來整體收購或受讓國有股，能夠有效克服中小國企“內部型改制”的局限性，不但能夠引入資金，也能引入先進的技術、嚴格的管理、靈活的機制，能夠加速同市場接軌。當然，根據企業的具體情況，也可以考慮由內部人和外部戰略投資者聯合收購國企，把“內部型改制”的優點和“外部型”改制的優點結合起來。

　　由出資人統籌支付改制重組費用，就要求新成立的和即將成立的各級國資委勇于承擔起出資人應該承擔的責任，制止好企業過分抬高各種補償標準，防止好企業虛假提高改制成本并將改制成本直接從國有凈資產中扣除，堅決收取國有股轉讓、國企整體出售所得的現金收入，用這些現金收入統籌支付好企業本身的改制成本和其他困難企業的改制重組成本。當然，這里所強調的統籌支付并不是一概要求好企業職工和差企業職工的各種補償標準完全一樣，我們完全認同好企業職工可以得到標準高一些的補償，但關鍵是要嚴格按照標準，不能視標準為無物，更不能弄虛作假來計算改制成本。

　　東北國企改革需要政策創新

　　1、以適當的政策消除內部人對“外部型改制”的抵觸。一般而言，“內部型改制”能夠使內部人獲得“改制紅利”。這里所謂的“改制紅利”并不是狹隘地指內部人持股和分紅，而是指內部人能夠在受讓國有股、買斷國企當中獲得較大的價格優惠（包括操縱國有資產評估而獲得隱性的價格優惠），以及能夠得到較大的補償費用，至少內部人（特別是管理層）能夠繼續控股本企業。在經濟效益好的國企，以及管理層對企業發展起到過關鍵作用的國企，內部人抵觸尤為嚴重。內部人抵觸在相當程度上會使國企改制的動力消失，因為許多國企改制動議都是由內部人發起的，如果他們不能通過“內部型改制”獲得“改制紅利”，他們就會以各種借口反對改制，甚至會由職代會來抵制改制方案的通過。嚴重一些的，管理層會在外部戰略投資者入主前轉移國有資產、破壞國有資產，至少會對正常的生產經營失去應有的責任心。我們認為，應該以適當政策來消除內部人對“外部型改制”的抵觸，以杯酒釋兵權，如給管理層以優惠價購買一些股份甚至獎勵一些股份，允許管理層與外部戰略投資者聯合購買國企、給管理層安排“退路”，等等。當然，這要求地方國資委或地方政府對國資處置有很大的“相機處理權”。

　　2、在東北率先試行國有資本經營預算，積極嘗試復式預算制度并探索如何建立國有資本經營預算和社保預算之間的資金通道。統籌支付改制重組成本，實際上意味著國資委將好企業國有股出售的收入收上來，這些收入并不進入財政部門的一般預算，除了用于支付好企業本身的改制成本以外，還要用于支付差企業的改制重組成本，而執行這項任務的主體應該是當地國資委。通過國有資本經營預算，能夠很好地實現對改制重組成本的統籌支付，也能夠防止國有股出售的收入被不當地用于繼續對國企再投資，甚至被國資委用于建立自己的“嫡系企業”。

　　在東北地區率先試行國有資本經營預算，還有另外一層意義，即探索中央在東北地區的國企改制如何和地方政府取得協調。我們已經指出，東北地區國有經濟比重遠遠高于全國平均水平，而其中有相當一部分國企是中央所屬國企。中央國企不但規模大，而且資產質量高、盈利能力強。我們認為，中央大型國企也應該加快改制，向外部戰略投資者出售優質的國有股。但是，中央國企改制將會增加地方政府的負擔，例如，企業辦社會職能的剝離、冗員的分流、職工的退休，等等，都會增加地方政府的支出。同時，相當一批地方所屬的困難國企也是90年代末由中央下放的，這些企業的改制重組也會增加地方政府的支出。我們認為，為了推進中央在東北地區對國企的改制，也為了推進下放困難企業的改制重組，應該通過國有資本經營預算這一制度，建立中央大型國企國有股出售的收入向地方轉移使用以支付改制重組成本的通道。

　　更進一步，東北地區應該積極嘗試復式預算制度并探索如何建立國有資本經營預算和社保預算之間的資金通道。我們并不主張國有資本經營預算、社保預算和財政部門的一般預算完全分隔，更不主張財政部門對國有資本經營預算和社保預算完全不“管”，但我國的現實情況是：社保負擔沉重且資金缺口巨大，財政預算是“吃飯財政”，國有資產存量尚有數萬億。東北地區的情況尤其如此，如遼寧有300萬離退休職工、150萬下崗離崗職工、100萬登記失業人員，吉林有105萬離退休職工、100萬登記失業人員，其社保每年都有巨大的資金缺口。因此，推進國企改制，把國有股出售收入用于支付直接的改制重組成本及彌補社保資金缺口，是非常現實的選擇。我們也不主張直接將國有股劃撥給社保基金，因為這會使社保基金管理機構的財務責任不清晰（政府不能分清楚社保基金的可能虧損有哪些是“經營性虧損”，哪些是國有股在劃撥過來時就隱含的或因為不能流動而造成的“政策性虧損”），而且也會使社保基金管理機構演變成“第二國資委”。我們主張建立相對獨立的社保預算、國有資本經營預算、財政部門的一般預算，通過建立幾個預算之間的規范的、責任清晰的、受約束的資金通道，從而實現資金平衡。

　　3、按照十六大精神，賦予地方國資委較完整的出資人權力。隨著地方國資委的成立，地方國資委應該擁有較完整的出資人權力，包括對國企改制的主導權、國有股轉讓的決定權等。由于歷史原因，中央國資委目前還對一些地方國企改制、國有股轉讓擁有決定權，這種局面應該逐步改變。我們建議最好先從東北地區開始，讓東北地區的國資委擁有較完整的出資人權力，這樣才能使地方國資委通過對國有資產的“相機處理權”來大力推動國企改革。

　　（作者單位：國務院發展研究中心企業研究所）