中國稅收高層論壇(2004)——市場經濟與中國稅收2004年年會于4月24日在北京友誼賓館專家俱樂部舉行，以下為財政部科學研究所所長賈康先生發言：

　　王永麗：感謝齊先生對農村稅的著想，有一次在會上問我誰是賈康，我指給他看，他說我看過他的文章，是一位老學者，現在請財政部科學研究所所長賈康先生發言。

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　　賈康：大家好，我確實不年輕了，就是老是不應該這樣的一個顯得不夠老成，我也不斷減少自己的缺點，現在還沒有找到克服的好辦法，我已經是年到半百，今天發言的可能要顯得冒失一點。在題目當中列了一個叫不動產稅或者財產稅在地方體系中的地位，我就這個題目談一點自己探討性的看法。

　　這些探討可能跟中國的現實經濟生活有一定的距離，但是我認為我們是需要考慮這樣的發展和相關的制度、政策問題的。我會盡量抓緊時間，因為我知道后面還有別的發言人，我爭取控制在15分鐘內。

　　我的發言分四個層次來講，第一個層次，或者叫第一個大的方面，幾句話就可以說，中國財政體制深化改革的方向是要形成真正的分級分稅財政，94年在這方面中央和以省為地方的代表形成框架，后面深化改革的任務非常的繁重，這種形成真正的分稅分級財政的要求，分稅分級財政的體制，經過多年的探索，要和社會主義市場經濟新體制配套的唯一選擇，要形成真正的分稅分級財政就要求健全地方性體系，說得大膽一點，在今后深化改革當中有一個前提必須解決，就是在我們現在的五級財政框架內要想方設法動比較大的手術，當然具體的表現形式還壓處理得比較和緩，逐漸的把五級框架變為三級框架。但是作為實體財政，最后形成中央、省和市縣這樣三個層級。這個層級在分稅分級體制貫徹當中應該落實一級政權要有一級事權，要有一級財權，要有一級稅基，形成相對獨立的預算，相互關聯的邏輯貫通的分稅分級財政的基本原則，這樣分稅分級財政的框架之內，三級實體財政都應該有自己的大中穩定的財源，這樣財源就要表現為某些稅種，我們不可避免還要保留共享稅，作為過度形態，大量共享的處理，不可能是今后穩定的、長效的體制，在條件成熟的情況下，逐漸的把現在的共享稅盡可能的分解融合到國稅、地方稅當中去。當然可能有一些稅種在今后幾十年還要保持共享，畢竟要在中央、省和市、縣這三級都要形成他們各自作為基本稅的大中穩定財源。

　　在審核市縣兩級，他們掌握的稅種，除了大中穩定的稅種以外，還有我們稱之為明星地方稅種，他們總體構成的這樣一個稅收的體系，我們就可以把它稱為地方稅體系。地方稅體系必須健全，必須隨著財政體制改革深化，隨著統一市場和社會主義市場經濟體制的新發展，一步一步的建立起來。

　　第二個方面，我想談一個看法，是不動產稅在市場經濟體制中適合于地方層級來掌握。不動產稅在具體的歸屬方面也要服從我們在稅種劃分的通行原則，比如和宏觀調控、統一市場密切聯系的稅種應該劃為中央稅，和地方的千差萬別的情況，因地制宜的要求相吻合的一些稅種劃為地方稅，從地方政府的角度，從地方財政層級的角度來看，政府職能和財政為政府職能提供財力所應該實現的基本的職能定位就是主要在公共財政方面提供區域公共產品，優化投資環境，這是中國地方政府職能轉換的大方向。它的財源方面的特點就是要把那些由地方因地制宜來掌握，比較適合地方掌握的稅種劃為地方稅，可以減少負面影響。不動產稅在這方面正好適合這兩大要求。因為不動產稅，或者我們稱為財產稅率，這樣的稅種在稅基的具體形態方面是緊密聯系跑的了和尚跑不了廟的房地產，政府把這種稅種作為大中穩定財源的話，可以專心致志的搞投資環境。如果把投資環境搞好了，自己轄區內的景氣就會提升，稅源就會擴大。合理定位和所轄區內經濟和社會發展的良性循環就可以形成。

　　在技術角度看，不動產稅所要求稅基的評估，所需要掌握很細化信息的各種地段不同的因素怎樣反映稅基具體的評估和管理方面的要求，也適合在地方基層的層級上把握稅種，這是我想說的不動產稅在市場經濟體制中適合于地方層級掌握的一些基本的，我認為必須提到的要點。

　　第三個方面，談一談不動產稅現存的主要問題我們要加以注視，還有就是在不動產稅管理方面有一些積極的動態對我們有啟示意義，我想把問題和動態結合在一起作為我發言的第三個方面來講。首先提到現存的一些問題，我們可以觀察到國家在現實的經濟生活中有關不動產、房地產的一些法律和產權管理、規范是很不健全的。政府在房地產等等方面的稅和費數量多，管理紊亂。在現實生活中，城鎮化、市場化、工業化大潮越來越跟著全面建設小康社會的進展日益洶涌的情況下，我們也發現很多有關不動產產權的問題，由于建設過程中發生爭議的問題，農民基地宅基地轉手的問題，產生很多復雜尖銳的問題。看一些具體案例，所依據的法律界限經常是模糊不清的，甚至無所適從的，很多實力因素、淺規則的，讓人不好把握的因素在這主宰了這些具體案例的解決結局如何，決定當事人他們的命運，有很多哭笑不得的事情，有很多令人痛心的事情，有很多應該是不被激化但被激化的矛盾。我可以作為一位研究者，放開說一點，看到報紙上披露上，北京首善之區，一個拆遷戶下半夜闖入幾十人蒙著他們的眼睛把房子推平，報紙上報道了以后，我說了一句，這個案子注定破不了，從具體報道來看有特殊的背景，釘子戶可能有過分的主張要求，但是任何一個法治國家不允許采取這樣的方式解決矛盾，后面有深層次的原因。第二，我們國家房地產稅的具體配置情況來看，規范程度最高的征稅，房地產、地產應該是分開征收的，對于外資企業來說開征統一的房地產稅，內資不統一，內資在掌握方面，由于房地產稅、相關的稅收應該是分開的，也造成了很多掌握上的不規范的現象。總體來說，從征稅角度來看，本身已經規范程度很低，更不用說五花八門的有關房產、地產的收費。

　　第三，現階段發展上來看，房產、地產的稅收僅僅局限于名義上所說的經營性。非經營性的不動產不是征稅的問題，在現實當中，大量名義調查的非經營性的不動產，實際上或明或暗轉為經營性，在管理當中很多方面處于空白或者管理薄弱的狀態。

　　第四，我們現在開征的有關不動產、房地產這方面的稅收，對地段的因素考慮很不充分。從一般的市場經濟國家普遍經驗來看，如果正常的評估稅基，比如在北京王府井這樣寸土寸金的地和遠離繁華地段，比如門頭溝地段，兩處造價一樣的不動產，評估下來的稅基不是相差幾倍、幾十倍，應該是上百倍，我們充其量只考慮幾倍的差異。

　　第五點，我們現在還沒有一個哪怕粗線條的、重新評估稅基的基本制度，隨著經濟的發展，城鎮化的發展，市場化的發展，我們現在應該感受到的這種需要，每隔一段時間，比如說像五年左右一段時間之后，有必要重新評估一次稅基，而我們現在在這方面還沒有一個基本的框架。這可能是表面看到的一些問題，還有其他很多的問題，我至少要點到這些問題。但是在這樣一種看起來很混沌的、規范性很低的途徑之中也看到值得重視的，有啟示意義的，從積極角度來看可以推薦的積極性動態。舉個例子，在一年多以前，那時候非典還沒有鬧得很兇的時候，正好到山東青島做調研，一年多之前，青島地稅局的同志跟我們介紹，前幾年他們注意了對青島本市有關房地產稅收方面的管理，大體管理做法是在現有稅制規定的框架之內做了資源方面的全面了解，有針對性的對各個區域進行了管理制度，及時的溝通信息，及時的應該收繳的稅收入庫，在管理方面加強了以后，在幾年之內，青島地稅里面有關不動產的收入的增長幅度是每年90-120%，是翻著翻的走，反映什么趨勢呢？在市場化過程中，在不動產進入統一市場態勢立憲，富財是很可觀的，大家可以從身邊做一個判斷，過去大量的所謂公有的住房，在沒有商品化之前，實際上已經暗中的出租，目前加快商品化步伐以后，更多的住房進入了出租的狀態，就是交易的市場，但大多數是暗中的或者很不規范的，這些稅收往往一分錢收不進來，加強管理的話，就成為真真在在的黃金白銀的稅收來源。

　　這是稅收當中以后發展很啟示的一個要點，發展統一市場，提高法治化、規范化的程度，政府的稅收管理和稅制改革在不動產方面是大有可為的。

　　最后談一談發展方向的看法。結合稅費改革和分稅制的推行，使不動產稅逐漸的在城鄉統一稅制的構建當中，逐漸的成為市縣級財政收入的支柱型稅種。我們現在鄉鎮一級在農業特產稅停征以后，實際上已經沒有什么稅收來源。基本前景是逐漸成為縣市級政府的派出機構，作為地方基層財政收入里面，我們應該借鑒市場經濟的經驗，結合中國的國情，積極的推動怎樣通過一系列的過度措施，如果要做包括下面幾個方面，一個是要按照十六屆三中全會決定的精神，認真積極的清理有關不動產各種各樣的雜費，規范征稅，三中全會里面專門提到城鎮減稅改革，開展統一規范稅制，相應取消有關的稅率。第二，應該考慮既然已經加入到WTO了，整個市場經濟的通行規則，所謂國民待遇要求我們在稅制方面實行內外資企業的并軌。除了企業所得稅勢必要執行并軌之外，在房地產之外是否也要合并統一內外資，現在兩套不同的房地產稅制，這樣更好的適應開放情況下的競爭局面，促進整個市場規范程度的提高。第三，從現在開始結合法治化的進程，健全不動產法規和登記制度，這可能是我們建立新體制不得不做的，雖然復雜棘手，但是繞不過去的工作。以后我們如果說要考慮在中國的轉軌過程中，有效的實行稅收的再分配調節，實際上還要考慮，我個人是這樣認為的，還要考慮必要條件之后推出遺產稅，但是我們現在連財產登記制度都才殘缺不全，對合法取得財產的保護，在這次憲法當中表述中有一個重大進展以后，我們要抓住重要的機會，貫徹憲法的精神，在私人財產不動產這方面提升現有操作法規的規范程度，還有大量健全財產登記制度。

　　作為納稅人在依法納稅之后，應該享受納稅人的權利，這是越來越被人們普遍接受的基本理念。同樣，在我們的社會里面，任何一個公民在依法完成財產登記制度之后，也要依照我國的憲法得到政府對于私人財產，按照法律授予的要求，按照法律規定的基本要求，給予他們保護。這也是我們以后考慮整個城鄉稅制統一健全地方稅制體系必須要配套實現的。

　　第四，現在我們要積極考慮，雖然在不動產稅占整個稅還不到10%，但有些地方，比如青島已經大大超出了一般水平，而且從發展趨勢來看，比重會越來越高。在這種情況下，我們已經有必要，由點到面的積極探索和改變稅基的評估，這要考慮地段的因素，還要逐漸的探討重新評估稅基的機制。

　　在市場經濟發展的過程中，應該允許地方積極的去做帶有開拓性質的實驗，不能等有所有的事情有明文規定以后去做，比如我現在提到的，很多人議論的簡化政府重提，不能會等到修憲之后進行，我們必須在沒有進行修憲之前在有些地方實行撤鄉并鎮，還有在一些地方允許把市縣的層級省管縣等等一些實驗允許他們發展、探索，取得一定的經驗，然后再考慮，在什么樣的時機，什么樣的操作方案之下，把這種可能的適應我們改革發展要求的新的東西推廣開來，在什么時候水到渠成的來修改法律，包括修憲。改革開放以來我國的憲法有幾次的修憲，為什么要進行修憲，印證了一個樸素的道理，在改革開放探索當中突破一些框子，法無定法。所以在這個方面需要敢于探索，需要有一個周密的控制。所以，在有些地方，說到最后一點，也應該貫徹十六屆三中全會決定里面提到的重要精神，結合改革的試點，要擴大對方的稅政權利，比如說地方不動產稅率，稅率的決定權，我們注意到一種經驗，地方在法律的框架之內，可以根據每年的職能實現的支出需要，測定不動產的稅基，經過法定程序以后確定下來，按照確定稅率來執行。它的一個理念就是地方鎮完成只有的職責還要考慮量入而出的另外一個原則，地方做出這件事需要多大財力的支持，通過這些測算體現那年測算不動產稅率上，通過地方的立法機構預算審查程序，按照這個稅率嚴格執行。這樣的經驗對中國來說也有明顯的借鑒意義。我們以后在逐步展開試驗點上的實踐過程中，應該允許地方的經驗來擴大稅政的管理權限。

　　主要是談這些不成熟的想法，請各位批評指正，謝謝。