中國稅收高層論壇(2004)——市場經濟與中國稅收2004年年會于4月24日在北京友誼賓館專家俱樂部舉行，以下為國家稅務總局副局長許善達發(fā)言：

　　高培勇：女士們、先生們，大家下午好，很容幸有機會主持下午上半場的演講。經過的上午緊張、熱烈而富有成效的討論之后，今天下午的論壇將迎來新的高潮，大家已經注意到今天下午論壇最大的亮點是國家稅務總局副局長許善達先生從百忙當中來到我們的論壇

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會場，大家歡迎。許局長是九四稅制改革設計人之一，也是稅制運行掌門人之一，他對先行稅制的注解以及今后稅制改革的張望將具有權威性的，我們今天下午首先有請許善達副局長給我們演講。

　　許善達：今天上午劉部長和項部長都講了一點都很重要，我下午講一點意見，是我個人的意見，不代表稅務總局的意見，是我個人的一些想法，不對的大家可以批評，供大家討論。

　　前一段時間我在一次會上講過一個意見，我覺得未來三到五年的時間內，或者五到十年的時間內，我們國家的財稅工作可能會面臨一個很大的新的挑戰(zhàn)。什么意思呢？提高比重問題，提高財務稅收占GDP的比重，提高財政收入占GDP的比重，今天講市場經濟與中國稅收，我講一個比重，財政收入占GDP的比重，大家看統(tǒng)計數(shù)據，今年三月份財政部向人大會提交的預算報告，是二萬一千多億，這是預算內的口徑，預算還有一點錢。預算內、預算外、體制口徑有很多，預算內的話，二萬一千多億離十一億的GDP也接近了20%，還沒有到。如果算上預算外或者體制外的話，數(shù)字就大得多了。據我所看到的比例數(shù)字，比如美國財政收入占GDP的比例的30%多，30%多里面有三分之一是社保基金，社保以外的預算收入也就是百分之二十、二十一、二十二、二十三這樣的水平，我們國家的社保基金去年三萬多億，不占二萬多億里頭，如果這樣一算的話，國家不算社保收入這部分，按照每年增長的態(tài)勢，我覺得未來五到十年就可能會增加到二十多，比如二十二、二十三、二十四這個水平，按照現(xiàn)在的趨勢，到這個水平已經不是過去只是一個理想的目標，而是可以看得見的，甚至可以很有可能達到這個數(shù)字。但是這個日期，說是三年還是五年，還是七年，這我說不定。但是增長的態(tài)勢能實現(xiàn)這樣的目標，而且也不是很長時間，已經看得比較清楚了。

　　因此，我們國家要提高比重的話，現(xiàn)在我們的比重還低，低的里面如果做一些結構性分析的話，主要低的部分在于社保的部分太低，社保以外的預算部分還低，但低得沒有過去那么多了。過去這部分的比重最低在十一、十二，現(xiàn)在接近于二十，再過幾年，上升到二十、二十一、二十二、二十三、二十四、甚至二十五都是，這是非常現(xiàn)實的，不是純粹一個理想目標的問題。

　　如果我們國家不算社保基金的財政收入占GDP的比重，加入也達到了跟美國差不多的水平，我們那個時候就需要來研究究竟我們國家所謂宏觀稅務指標定得多少比較合適，我們不能永遠的提高上去，沒有人任何認為稅負水平永遠提，不會這樣的。中國作為一個發(fā)展中國家，定在多高的位置上比較合適，這是一個重大的財政戰(zhàn)略。當然，今天這個矛盾還沒有這么尖銳，因為我們今天還在20以下，還要繼續(xù)增長，但是要再過幾年的話，這個時間多長，我也很難預測。快，要經過三年、四年、五年，慢可能要七年、八年。但是看來實現(xiàn)中國非社保基金的預算收入、財政收入占GDP的比重達到相當美國的水平這樣一個時間，現(xiàn)在是可以看得見未來的一個形勢。一個是我們要研究的，既然是市場經濟，不是說政府提供資源越多越好，提供多少資源為多好，這是一個比較重要的戰(zhàn)略問題。現(xiàn)在就應該進行研究，不要等著已經到了那個時候才開始研究，應該有前瞻性的分析。按中國的國情，究竟在政府所掌握的政府里面，不算社保基金那部分應該拿到多少，應該進行前瞻性的研究，這是一個戰(zhàn)略性的問題。現(xiàn)在社保基金還不足，下崗職工也好，城市的貧民、弱勢群體，農村還沒有社保，農村社保的方式通過土地，農民承包土地，土地可以流轉，但不可以買賣，實際上相當于把土地作為農民社保的基礎。中國的社保也是很復雜的，但是我覺得從總的結構上來說，我們今天不討論社保，就討論社保以外部分的預算部分，現(xiàn)在前瞻性研究就應該做。這要花一段時間才能得到一個全社會形成共識的所謂適當?shù)乃�平，這是一個問題。

　　我們看到這個問題的同時，我們的稅制結構上還有一個實際的問題存在，上午劉部長也講了，94年我們設計現(xiàn)金稅制的時候，當時設計的一個原則就是保持原稅負，當時不是每一個企業(yè)、每一個行業(yè)的原稅負，而是總體的原稅負。當時94年政企改革，政府不想給企業(yè)增加負擔，政府也不想承擔由于改革把政府的收入減少，這兩點由于客觀的環(huán)境，使得國務院當時定了一個原則，就是要保持原總體稅負。93年的稅負是從80年代改革開放以來一直延續(xù)下來的，到93年形成的負擔水平。當時的負擔水平還有很濃厚的計劃經濟的色彩，因為我們是92年才確立了建設社會主義市場經濟的目標。當時我們國家分配結構一直在調整，93年的時候稅制改革針對的，從體制上來說，主要解決的是承包制，是包稅，在分配關系上國家把承包制取消了，用稅制替代承包稅，但在數(shù)量上不想增加很多負擔或者減少很多負擔，增加負擔企業(yè)承受不了，減少負擔當時財政也非常的困難，當時定了保持原稅負。新稅制的總體設計是按照原稅負定下來的，當時的稅負水平是在計劃經濟延續(xù)下來的一個過程。當時我們不可能把稅制的設計提出一個競爭力的問題，當時并沒有提出這個問題。我們現(xiàn)在一方面講財政收入占GDP的比重不高，同時我們法定的一些稅負水平，比如增值稅、內資企業(yè)所得稅等等，這些都是很主要的稅目，這些稅制的法定稅負水平跟主要的市場經濟國家比起來還是偏高的。我們國家有一個矛盾，比如增值稅，稅率時期不高，跟歐洲比，歐洲也就是希望做到十七、十八，有高有低的，但歐洲是消費型，消費型抵扣多，當然負擔就低。我們雖然是17的稅負，我們是生產型，但是負擔就高。增值稅比起歐洲國家來說，我們的法定稅后是偏高的。內資企業(yè)所得稅，我們過去從國營企業(yè)上交利潤，一步一步演變過來了，所以我們在國有企業(yè)的稅率上也不高，33，也不高，但是在扣除方面，跟市場經濟國家扣除比起來，我們的扣除是比較緊的。后多按照市場經濟規(guī)則運行扣除的東西我們扣除不夠。稅負不高，由于扣除得過于緊，你要根據國家企業(yè)所得稅比起來的話，實際稅就比較高。包括國內，我們給外商投資企業(yè)的稅法，相對那個稅法跟市場經濟的所得稅法相對起來比較接近，內資企業(yè)和外商投資企業(yè)稅率都是33，但是內資企業(yè)的負擔比外資企業(yè)的負擔要重。這個重，一方面外資企業(yè)負擔重可以吸引外資，由于有這種差別，所以有一些假外資。中國的錢打到境外，境外成立公司，再打回來，這種情況也是有的，說外商投資有幾百億里頭，也沒有人算過到境外有回來的，這也算不清。

　　所以，我們現(xiàn)在的矛盾是什么呢？是我們總體的財政收入占GDP比重還低，但是增值稅也好，內資企業(yè)所得稅也好，像這樣的稅種法定負擔跟市場經濟比又比較高，我認為這個問題在當時94年的時候是不可能把這些問題作為一攬子方案全部解決。所以，那個時候就是一條，就是保持原稅負，我們的目標就是提高兩個比重，包括財政收入比重。提高比重戰(zhàn)略實施起來效果也是很顯著的，這就是新稅制實施成功標志之一，提高還不錯。今年一季度數(shù)字公布了，今年第一季度比去年同期增長一千多個億，態(tài)勢還是相當不錯的。

　　在現(xiàn)在這個時候研究未來五到十年，現(xiàn)在的稅制和市場經濟怎樣能夠更適應市場經濟的發(fā)展，我剛才講到94年的歷史局限性，使得我們對這里面缺少一部分的內容和市場經濟發(fā)展還不相協(xié)調，運行了十年之后，我認為我們現(xiàn)在應該把這樣的問題提到議事日程上來，怎樣在當前的形勢下能夠設計我們的稅制改革方案，能夠使得稅制改革的方案和市場經濟更好的協(xié)調起來。我覺得這里面就是三中全會講的幾句話，針對我們現(xiàn)在稅制的一些不足之處。當然這不是像94年一樣，1月1號把稅制推出去，什么稅都做，是分步實施。但方向是沒有問題的。我個人覺得，現(xiàn)在情況要考慮跟市場經濟更加協(xié)調一致的一個稅制的話，研究稅制，進一步深化稅制改革方案，完善稅制方案的話，我覺得是不是可以把提高我們的企業(yè)和整個國民經濟的競爭力作為我們研究、深化稅制改革、完善先行稅制的一個原則，改變過去保持原稅負窄的原則。這樣的提法，國家開放程度確實大，中國對外貿易的比重，對對外貿易的依賴性，我們比美國高，日本是貿易帝國，我們比日本也高，除極小的資源型國家以外，我們國家對外貿的依賴性比主要的市場經濟國家都高。說明中國整個市場的開放程度和世界市場的融合程度，這已經是十年以前不可同日而語了。我們現(xiàn)在和世界市場進一步融合，市場在開放，市場還要走出去，過去在封閉市場的情況下，你的企業(yè)競爭的范圍是比較小的，如果市場封閉的話，封閉里面的企業(yè)競爭，如果市場開放了，你就要和新加入市場的企業(yè)進行競爭。所以，現(xiàn)在國內的企業(yè)，比如內資企業(yè)，不管是國營也好，還有集體企業(yè)，還有民營企業(yè)，還有私營企業(yè)，甭管叫什么企業(yè)，總而言之，你在中國地域里頭，你要和外商投資企業(yè)競爭，包括合資企業(yè)競爭。因為我們開放了，按照加入WTO的承諾，沒有幾年就沒有市場準入的現(xiàn)象。你這個競爭對手，原來市場是封閉的，封閉的市場，你跟他沒有競爭關系，現(xiàn)在是開放的，而且承諾每年每年都要更進一步的開放市場。同時，我們的企業(yè)還要到世界各地去，走出去，現(xiàn)在走出去相對來講慢慢多起來了。在這種情況下，如果我國國內的稅制不能夠適應這樣的形勢需要，那對在這種形勢下，對國民經濟的發(fā)展和企業(yè)的發(fā)展就有一定的影響。所以，我認為現(xiàn)在應該在新的財政收入占GDP比重的形勢下，和未來幾年比重進一步提高的形勢下，我們研究深化稅制改革、完善進行稅制的時候，是不是可以把提高企業(yè)競爭力、提高整個國民經濟競爭力作為一個原則，來替代以前保持原稅負，這是我的一個想法。

　　也就是說，像增值稅轉型的問題，那就得做。轉型的事不做，我們國內外商投資企業(yè)已經轉型，雖然名譽上是生產型，但采購國內的設備已經免稅，相對設備稅款已經沒有了。真正承擔生產型負擔的是國內企業(yè)，這當然對我們企業(yè)競爭力是不利的。所以，如果我們把轉型的事做好，把內資和外資企業(yè)合并也做了，這都是有利于提高我們企業(yè)以及整個國民經濟的競爭力。這樣才是一個可持續(xù)發(fā)展，使得中國的企業(yè)能夠在當前更加開放的市場里面和其他的企業(yè)競爭，靠我們的聰明才智，靠我們的經營管理，靠我們的努力，在大市場里面要爭取更多的份額。根據現(xiàn)在財政收入占GDP比重的形勢和未來幾年發(fā)展趨勢的估計，我們在完善稅制和深化稅制改革的問題上是不是可以把提高競爭力作為一個原則提出來。

　　這個觀點我在一個地方講過，后來有一個雜志有一點評論，它的評論我?guī)�來了，我覺得評論里面有一點不是十分準確，不知道在座的有沒有這樣的理解出入。說許善達承認中國先行稅制體制有幾個稅種，法定稅種與其他國家相比偏高，主要是指增值稅和內資企業(yè)所得稅，使得國內企業(yè)不僅喪失了創(chuàng)新能力，在國際競爭當中也缺乏優(yōu)勢。原話不一定喪失創(chuàng)新能力，可能是不足，在缺乏國際競爭優(yōu)勢是對的，后面講中國不可能像有些國家那樣減稅，中國只能用增的辦法來彌補減少。用增值稅來彌補減少是一個轉折，我覺得他的理解可能跟我的愿意有點不準確，我覺得不是轉折，中國不能像有些國家一樣，我們搞減稅一樣。中國的稅制要有增有減，2001年，這個字眼出現(xiàn)在人民日報上一個官方使用的媒體上，是金慶，金部長在2001年4月份登的署名文章，提的有增有減，在保持稅收總體增長的情況下，在結構上有增有減，我認為有增有減，用增來彌補減，保持總體增長，跟我剛才講的不是一個轉折的意思，這完全是統(tǒng)一的意思。既然要把增值稅轉型減少收入，兩法合并，對內資企業(yè)所得稅也要減少收入，但是我們有一條，中國絕不能出現(xiàn)一個去年收21000億，今年收20000億，我們必須有增有減，用增來彌補減以后還要有余，我覺得這是我們研究稅制改革方案，當然還包括征管，必須一攬子考慮。我們設計方案絕對不能設計一個按這個方案實行以后，整個稅收收入實施新的方案以后，會比舊的會減少收入，這樣的方案絕對干不成。我們必須有是有增有減，而且增的部分大于減的部分，我理解有增有減，在保持稅收總體收入的情況下有增有減，這個提議就是這個含義。增的部分從哪來？增是轉型減，兩法合一以后，內資企業(yè)所得稅也要減。那么增從哪來？增里面應該有一條，在整個稅制的覆蓋里面，還有一些地方屬于覆蓋不完全，有些按照市場經濟國家的規(guī)范，有些經濟行為應該是增稅，我們這個負擔還不重。同時我也講過，過去我們的優(yōu)惠政策，優(yōu)惠政策制定的時候是因為我們當時的稅制負擔偏重造成的，比如增值稅，我們是生產型，但是作為有一些行業(yè)生產型過不去，真的嚴格按照生產型辦的話，這個企業(yè)就要倒閉。講一個最極端的例子，比如水電站，水電投資很大，真正運行起來，購買的原材料很少，所以你按照17%銷售你賣電，就收17%的稅，你購買原材料、動力就抵扣，其他的就不抵扣，按照生意場來算的話，水電就要關門了。所以我們對水電就有照顧，比如三峽就是8%，小水電也照顧，是百分之幾。像這樣一種行業(yè)在生產增值稅體系下就沒法生存，類似于這樣的政策還有一大堆。增值稅優(yōu)惠政策編在一起厚厚的一本。

　　假如增值稅轉型了，稅制里面偏高的因素解決了，在這種情況下，過去就有一部分優(yōu)惠政策是可以取消。當然并不意味著全部取消，要研究哪些可以取消，取消有替代的減少稅收收入的總因素。我們廣稅基，現(xiàn)在稅基還有不廣的地方，要擴大稅基，有一些已經不符合當前形勢需要的一個政策，到期了，或者該清理的就清理，這些都是增加收入的因素。但是，更重要的因素，還要加強征管，這是稅務局義不容辭的責任。我們的征管水平這幾年有很大的提高，但是差別還很大，有一個數(shù)字我能說出來就是增值稅，英國稅務局自己的報告，增值稅收入是85%。我去秘魯、墨西哥考察，他們稅務局跟我說應征一百塊收入50塊，我們自己測算，。95、96年的時候，我們的征收率也是50塊，這幾年逐步提高了，到02年是70塊，20%意味著什么呢？去年收入是七千多億，加上進口是一萬億，這算國內的七千多億，如果沒有提高20個征收率百分點的話，按照九五年、九六的征收水平，我們去年收的是五千多，按照95、96年每年都抓，抓到現(xiàn)在，提高到70%，多收了兩千，按照征收率這個角度來看。但比起英國還差15%，還有很大的加強征管的空間，這也不是一家稅務局能做到的，西方國家現(xiàn)金使用很嚴，很多同志出國考察過，在國外哪有那么多現(xiàn)金滿天飛，包括個人都用支票、信用卡，交易行為用貨幣的交易都是在銀行有記錄的，我們國家現(xiàn)金領域太廣，沒有記錄。在現(xiàn)金交易量這么廣的話，你想把現(xiàn)金交易管得少的現(xiàn)金那么嚴格是很難的，我們現(xiàn)在靠改征管制度，靠信息化，靠金稅工程，我們現(xiàn)在還在做，謝局長到稅務局主持工作，當了局長，提出一四六小，在做金融的基礎上進一步提出一四六小的工作思路。我們現(xiàn)在正在逐步的實現(xiàn)，一窗式也實現(xiàn)了，四個小票也管了，正在管海關的票，總而言之，我們按照這個思路正在做，每做成一件事，都能減少稅款的流失，都能夠相應的提高征收率。這方面我們還有很多工作要做。憑我的直覺來說，希望這幾年來使稅收征收率達到75-85%，達到85%我就不敢講了，因為現(xiàn)金量太大了。如果達到75-85%也是可能的，因為增值稅還有潛力，通過深化征稅改革，通過信息化的建設，我覺得使我們各個稅種和征收率都能夠提高一個檔次，我覺得這是可以做到的。從我們這幾年的實踐，我可以有把握的說，原來搞信息化提高征收率，那是一個理念的說法。我相信搞了信息化以后一定能力提高征收率，現(xiàn)在有實踐經驗，我們可以有把握的說這個一定能實現(xiàn)。

　　在三到五年，五年到十年之內，如果能提出五個點的話，今年是兩萬億，兩萬億的話，一個點就是200億，五點就是一千億，要是十個點就是兩千億，如果我們在征收率上做文章，在同樣的經濟發(fā)展速度上面，除了每年增長里面，除了自然經濟增長發(fā)展以外，還在征收率多得一些錢，組織財政資源形勢就比現(xiàn)在好得多。而這部分資源，我認為有一部分就屬于有增有少里面增的部分，可以用來去彌補我們?yōu)榱私鉀Q稅制競爭力對某些稅負偏高的稅種進行減稅的措施。所以，我們國家必須要實行總體收入，就是稅收收入的總體要保持增長。結構上有增有減，這兩句話放在一起，增的部分要抵掉減的部分以后還要有余，這就是我對未來五到十年比重問題、稅制結構問題、有增有減，包括征管的一個基本的思路。

　　我覺得假如這個預期能實現(xiàn)的話，未來五到十年國家的財政收入到了相當于美國的水平，那個時候我們再研究我們的稅制，包括整個財政制度，就有很多新的問題，因為我們現(xiàn)在很多研究都是立足與我們現(xiàn)在的比重很低，比重還達不到總體要求的前提下研究，真到那個時候一定會有很多新的問題需要我們來處理，有很多新的挑戰(zhàn)，如果通過保持總體增長，又能夠有增有減，增的部分又把減的部分抵掉，還有余，而減的部分就是能夠實現(xiàn)使我們稅制完善，提高企業(yè)競爭力，提高整個國民競爭力這樣的一個目標，我覺得這一攬子的事情在未來三到五年、十年能夠完成的話，應該是市場經濟建設里面稅制進一步改革和完善的一個很重要的一個階段性成果。我有這么一個算對未來的一點意見吧。謝謝大家。