適時適度調控土地供應 促房地產市場健康發展

　　——上海、南京、蘇州、杭州、廣州、深圳六城市房地產開發用地情況調研報告

　　國土資源部土地利用管理司調研組

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　　編者按 為落實有關領導批示精神，根據國土資源部部署，部土地利用管理司于2004年1月，組成由中國土地礦產法律事務中心、中國土地勘測規劃院等事業單位的人員，以及中國人民大學、中國農業大學、首都經濟貿易大學的專家學者參加的四個調研組，分赴上海等城市，圍繞房地產開發用地供應情況進行了專題調研，并認真研究撰寫了調研報告。從調研情況看，各城市房地產市場情況雖有不同，但運行基本正常。各城市分別針對各自的市場情況采取了不同的土地供應調控措施，效果比較明顯。同時，也存在市場分割、經營性用地應該市場配置的沒有市場配置、個別城市房地產用地供應總量較大等問題。經有關方面同意，為適時適度調控土地供應，引導市場，現將六城市調研報告刊發。

　　上海土地供應總量溫和增長，房地產市場高位運行

　　2003年，上海市政府通過調控土地供應總量、結構、布局，初步形成了以土地供應為龍頭的房地產市場調控機制，并初見成效，房地產市場繼續保持近年來供求兩旺的運行態勢，各項指標在高位運行中穩定增長，供求基本平衡，價格上漲明顯。

　　一、土地供應量溫和增長，注意調控結構和布局

　　2003年1～11月，全市用地總量為95619.9畝，比2002年增長3.47%；其中房地產開發和工業用地分別為47643.15畝和40971.15畝，分別比2002年增長29.14%和41.19%；其他用地7140.6畝，比2002年降低73.05%。

　　在供地結構上，向中低價商品房傾斜。2003年房地產用地供應中，有40%用于5000～6000元／平方米中價房建設，40%用于3500元／平方米以下的低價房建設。

　　在供應布局上，從2003年起，房地產供地布局與房價相適應，中心區供地占20%，內外環線間占40%，外環線外側占40%。

　　二、發揮土地供應調控作用，房地產市場穩定增長、高位運行

　　為了調控房地產市場，市政府在2003年采取了以土地供應為主的四條措施。一是動態調整土地及商品房供應結構，加大普通商品住宅建設用地供應。二是經營性用地供應方式以招標為主，采取綜合評標方法確定中標單位。三是對中低收入家庭購房實行貸款貼息政策。四是擬出臺的限制期房轉讓政策，抑制炒作行為。

　　(一)供求基本平衡，竣工和銷售面積明顯增加。2003年1～11月，商品房竣工面積2147萬平方米，同比增長41.6%；銷售面積2027萬平方米，同比增長17.4%，其中，商品住房銷售量連續四年超過竣工量。

　　(二)商品住房供應結構正在逐步改善。2003年前三季度，全市新開工的商品住宅中，市中心開發比例降至25%，內外環線間占49%，外環線以外上升至26%，在預售商品住房登記面積中，每平方米4000元以下的占總量26.8%，是近3年來上海中低價房比例的首次止跌。

　　(三)空置數量下降。1～11月，空置數量由2002年底的348萬平方米進一步下降到285萬平方米，其中空置一年以上的為80萬平方米，空置率7.5%左右。

　　(四)二手房市場交易活躍。1～11月，存量房交易面積2058萬平方米，同比增長29.4%，接近新增房交易面積。

　　三、主要問題及原因

　　去年上海市平均房價增長速度及增漲幅度較高，超過人均可支配消費收入增長幅度及GDP增長幅度，應引起警覺。去年前三季度，上海市商品房平均銷售價格為4480元／平方米，與2002年同比增長21.4%，市中心區域漲幅超過30%。房價上漲除上海市國民經濟發展、居民收入提高，消費能力、愿望較高等原因外，還有幾個特殊原因：

　　(一)市中心區高價房集中上市。1999年、2000年和2001年經營性用地供應一方面總量小，另一方面拆遷量較多，供地布局集中在市中心區，導致中心區高價商品房于2002年、2003年集中上市，帶動了整體房地產均價水平上揚。

　　(二)結構性需求缺口�？們r在30萬～70萬元區域間內的中低價位住宅稀缺，需求較大，據不完全統計，尚有數萬戶有效需求在排隊等候。

　　(三)投資性消費比例較高。抽樣調查表明，以投資為目的的約占16.6%，且在高檔樓盤市場中表現更高，可達到20%左右。境外投資商繼續看好上海房地產市場前景。

　　(四)世博效應凸現。2002年底，上海申博成功，帶動了房地產價格上漲。

　　(五)市政配套的完善。隨著非中心區居住環境的改善及基礎設施的完備，外圍房地產價格明顯提高。

　　四、建議

　　(一)適度控制供地規模。鑒于目前上海市房地產供給與需求基本平衡，2001年、2002年供應土地可建面積分別達到2025.38萬平方米和3007.8萬平方米，2003年經營性用地供應也較大，今明兩年房地產有效供應很有可能放量，所以，應適度控制供地總量，以保證明后兩年的市場穩定。

　　(二)采取多樣化的土地供應方式。對高檔住宅及辦公、商服等用地可以采取拍賣方式，對普通住宅可采取招標和掛牌方式。

　　(三)加強對轉讓環節的管理。上海投資性購買房地產的比例不小，應注意加強轉讓管理，降低房地產轉讓的速度和周期。

　　南京土地供應總量放大，結構有待進一步優化

　　南京市2003年土地供應總量大幅增長，房地產供需大幅增長。

　　一、土地供應總量增幅較大，住宅用地供不應求

　　2003年南京市實際供地總量為17115.3畝(9486.9畝是存量土地)，比2002年增加29.1%。經營性用地供應12169.35畝，占總供地面積的71.1%，工業用地3397.8畝，占19.9%，其他用地1548.15畝，占9.0%。從供地結構來看，住宅用地8551.2畝，占總供地量的50%，占經營性用地量的70.3%。

　　南京市對出讓后土地的利用情況實行嚴格的監督管理，開發商手中基本沒有閑置土地。2002年和2003年供應的住宅用地15180畝�熡械恼�在建設，有的準備動工。

　　雖然土地供應量不斷增加，但住宅房地產仍供不應求。2003年1～11月房地產開發總量比2002年增長15.8%，其中住宅開發量增長19.3%，而房地產銷售量增長77.7%，其中住宅增長71.9%。有關數據表明，2003年南京房地產市場供需比在0.6至0.8之間變動。2003年新增商品房需求達900萬平方米，而供應量為700萬平方米左右，遠不能滿足需求，供需矛盾十分突出。需求旺盛帶來商品房空置面積下降，2003年底商品房空置面積40萬平方米，與2002年同比下降13.0%。

　　二、土地放量及房地產市場快速發展的原因分析

　　(一)舊城改造速度加快。2003年全市拆遷約5萬戶，拆遷面積達400萬平方米。拆遷戶增加，引起對房地產市場的剛性需求，也促進了舊城改造土地的市場供應。

　　(二)調整“以地補路”政策。南京市政府于2002年4月全部停止了“以地補路”政策，但在過去實施“以地補路”過程中已劃撥給開發商的約4500畝土地，現在按照新的政策政府要收回來重新進行招拍掛出讓，從而引起短期內供地量增加。

　　(三)全運會場館建設需用大量的土地。2005年南京市將舉辦第十屆全運會，目前正在大規模建設場館，需要大量用地。2003年出讓的體育用地面積為3480畝，占總供地面積的20%。

　　三、問題和建議

　　(一)房地產市場結構性矛盾突出，應加大中低價商品房用地的供應。2003年2000～4000元／平方米區間商品住宅的需求比例是總需求量的60%，而供給比例只占50%，明顯表現供給不足。因此，應加大中低價商品房用地的供應。

　　(二)適當控制舊城改造速度，防止拆遷戶過快增加引起商品住宅供不應求。近年拆遷戶的大量增加在一定程度上消化了房地產存量，也促進了二手房市場發展，但應適當控制拆遷規模、速度，防止需求過快增加引起房價進一步上漲。

　　(三)嚴格控制周邊新增房地產供地。

　　蘇州土地供應量基本合理，適當控制投資性需求

　　蘇州市注重土地供應的調控作用，從2001年下半年開始，房地產市場加速發展，土地管理規范，土地供應放量增長，與城市經濟社會的發展水平相適應。

　　一、土地市場規范運行，供應總量大幅度增加

　　蘇州市用土地供應調控房地產市場，主要有三條措施：一是依據房地產市場情況制定土地供應計劃�熡媱澮唤洿_定，非特殊情況不能改變。二是堅持土地集中統一供應，牢牢掌握調控土地市場的主動權。三是經營性用地全部實行公開交易制度，招拍掛供地比例占國有土地供應總量的73%。

　　蘇州市區2003年土地供應總量41145畝(其中，利用存量土地15634.5畝，占38%)，比2002年增加了47.8 %。其中，工業用地26332.5畝，占64.0%；教育用地2640畝，占6.4%；基礎設施用地3382.5畝，占8.2%；房地產開發用地7320畝，占17.8%。2003年房地產開發用地比2002年增加了2520畝，同比增長52.5%。

　　2003年通過招標掛牌拍賣方式出讓房地產開發用地9003畝，平均地價2429元／平方米，比2002年上漲431元／平方米，上漲了21.6%。在房地產用地結構上，普通商品房用地占82%，高檔住宅占8%，商服用地占10%。

　　目前開發商手中尚未動工的土地為6000畝，但處于合理的建設周期之內，基本沒有閑置土地。2003年底儲備土地余額1840.5畝。

　　二、供地量增幅大，經濟迅猛發展是主因

　　(一)經濟迅猛發展。2003年實現人均GDP5500美元，城市居民人均可支配收入12750元，比2002年增長16.3%，人均消費支出8500元，同比增長21%。

　　(二)進入城市改造期，房屋拆遷量大，引起土地和住房需求的剛性增加。2001年前，全市每年的拆遷量只有40萬平方米，而2002年拆遷面積130萬平方米，動遷居民11460戶；2003年拆遷面積達180萬平方米。

　　(三)良好的創業和人居環境吸引了外來投資者。據統計，工業園區的購房者中有15%～20%是來自上海等地的投資者。

　　三、適時適度調控，保持相對穩定的土地供應量

　　(一)應高度重視投資性購房比例偏高問題，防止出現過熱苗頭。

　　據統計，目前蘇州市投資性購房比例已達15%～20%，其中有部分以投機為目的的“炒家”，一定程度上為房地產市場增添了一些虛火，應引起當地政府足夠重視，防止出現投資泡沫。

　　(二)地價房價上漲仍較快，應繼續加大宏觀調控力度。

　　雖然蘇州由于過去在滬寧線上房價偏低，地價被低估，現在的上漲正是對價值的回歸，但過快的增長速度也應引起警惕，政府應有針對性地加大對土地供應和房地產市場的宏觀調控力度。

　　(三)改變限價制度，根據市場供求關系合理確定土地供應量。

　　江蘇省有關部門一直對房地產價格實行銷售價格審批制度。而其審批價格的依據主要是開發成本和固定的利潤率(8%)，導致審批的價格明顯低于正常市場價格，并進而引起排隊購房、炒房號，乃至開發商自買自房的炒房現象，既引起了實際消費者購房成本的增加(至少增加了契稅和營業稅)，也造成了虛假繁榮的假象，不利于政府根據市場供求情況合理確定土地供應量，應盡快改變這一政策。

　　杭州老城區土地稀缺，新城區供地量較大

　　2003年，杭州市政府大力調整老城區(不含余杭、蕭山，下同)土地供應結構和布局，初步遏制了房價過快上漲趨勢，房地產市場運行基本平穩，但由于老城區土地稀缺，供給仍顯不足，商品住宅供不應求，周邊土地供應過大。

　　一、老城區房地產土地供應總量雖有增加，但仍顯不足，新城區土地供應總量較大

　　2003年1～11月，老城區供地總量為21493畝，與2002年全年用地總量基本持平。2003年新供地中用于房地產開發的5535畝，比2002全年增長14.51%。2003年1～11月，老城區共推出居住用地5159畝，占當年房地產開發用地量的93%，其中，商品住宅3012畝(均為存量土地)，比2002年增長49%，預計年底達到3500畝(為1995年以來的最高水平)；經濟適用房2147畝，預計年底用地總量比2002年增長5%。

　　2000年以后，老城區商品住宅用地的布局逐步由市中心向市郊拓展，2002年五級地段以外占62%，2003年五級地段以外的住宅用地達到2281畝，占總量的74%。

　　下半年老城區出讓給開發商的房地產用地中，有2800畝由于規劃方案等相關工作未完成，未進入實質性開發，其余土地都已進入開發階段。

　　二、土地調控成效明顯，房地產市場運行基本平穩

　　通過調控土地供應結構和布局，增加中低檔商品住宅和經濟適用房建設用地供應，利用稅收杠桿，杭州市房地產市場從近幾年的高速增長走向平穩運行。

　　(一)房價小幅上揚。2003年10月末，交易價格為4023元／平方米，比2002年同期上漲1%，其中二、三級地商品房漲幅最大，中心區商品房平均價格為4700元／平方米，比2002年上漲9%左右，但平均漲幅低于同期全市(包括郊縣)GDP增長率，與同期城鎮居民可支配收入漲幅(2003年為9.5%)基本持平。

　　(二)竣工略大于銷售。2003年1月至11月�熑�市(包括郊縣)商品房竣工面積284.89萬平方米，其中住宅223.27萬平方米，同比增長分別為41.9%和31.6%；商品房銷售面積235.24萬平方米，住宅196.5萬平方米，同比增長分別為53.6%和49%左右。近三年來，商品房空置率持續走低，2003年中心區空置率趨于零(扣除惜售等因素)，開發商手中幾乎無現房可賣。

　　三、存在問題及原因

　　(一)老城區土地供求關系緊張。杭州老城區空間狹小，可供土地十分稀缺，建設用地實際需求旺盛，政府掌握的土地資源遠遠不能滿足建設用地需求。目前儲備庫中有效待供的土地幾乎為零，正在征地拆遷的只有1000畝左右。根據預測，2004年購房需求約為850萬平方米，需要投放7100畝土地，供給與需求缺口很大。

　　(二)房地產市場分割。一是管理體制分割，雖然余杭、蕭山的土地資源相對豐富，但余杭、蕭山成為城區后，仍享受原土地出讓管理權限三年不變政策。二是老城區居民購房主要選擇老城區，新城區供地雖多，但難以有效解決老城區商品房供不應求的問題。

　　(三)住宅供給體系不合理。未來若干年中經濟適用房供地將以1∶1比例推出，雖有助于解決中低價房供應不足的問題，但由于此類用地規劃在城市四級地以外，基礎設施和配套不完善，交通和生活成本加大，同時購買對象和房型結構都有控制，一方面對平抑中心區商品房價格作用不大；另一方面，每平方米3000元的價格，低收入家庭根本買不起(即使低于每平方米3000元，低收入家庭也買不起)，不能有效解決這部分人的住房問題。

　　四、建議

　　(一)統一市場管理體制，解決老城區用地緊張問題。將新城區的土地管理和城市規劃統一在杭州市內，解決老城區供地不足，新城區供地過大的問題。

　　(二)加大基礎設施建設，打造大杭州市場。統一規劃和建設新、老城區的基礎設施，形成統一的房地產市場。

　　(三)改變經濟適用房政策，向可享受對象直接發放住房補貼。不應過度強調人人有產權的住房制度，而應建立人人有房住的住房制度。目前的經濟適用房政策迫使中低收入家庭只能購買價格不菲的新房，不符合市場經濟的規律，既不解決問題，又使政府包袱沉重，還限制了中低檔商品房的生產與銷售，限制了二手房市場的發育。如將這種政策改為政府向可享受對象直接發放住房補貼，更有利于解決中檔收入家庭的住房問題。對于最低收入家庭，政府應通過廉租屋的方式予以解決。

　　廣州土地供應以存量為主，閑置土地和空置商品房仍待消化

　　2003年，廣州市土地市場和房地產市場總體運行平穩，房地產開發用地的供應總量得到有效控制，土地供應和商品房供應結構基本合理，價格穩定。房地產市場有效需求旺盛，交易穩步增長。

　　一、土地供應總量穩步增長，供應結構基本合理

　　1998～2003年國有土地供應量呈逐年增加態勢，年均增幅17%。2003年國有土地供應為19020畝，同比增長10.3%，增幅趨緩，土地市場總體運行平穩。

　　地價保持穩步上升的態勢，年均增幅為0.6%。外圍地區有所上升，舊城區有所下降。招拍掛價格較穩定，一般與市場正常價格相吻合。

　　土地供應結構基本合理。2003年土地供應總量中，房地產開發用地8115畝，占42.7%；工業用地2385畝，占12.5%；其他用地(主要為交通、市政等)為8520畝，占44.8%。房地產開發用地中主要是普通商品住宅用地，占67.3%；高檔住宅用地僅占1.2%。此外，經濟適用房用地占11.5%；商服設施用地占20%。

　　二、嚴格控制新增用地，積極消化存量，房地產市場平穩運行

　　廣州市近幾年的土地供應主要是消化存量土地，2003年國有土地供應總量為19020畝，其中存量土地18825畝，占99%，增量土地僅占1%。

　　2003年，市政府出臺相關政策，在土地供應上進一步加強調控：一是完善閑置土地處置政策，組織新一輪的清理閑置土地工作；二是強化土地的市場配置，規范土地市場秩序；三是自2004年1月1日起，土地出讓金由過去的分期繳納改為一次性繳納。

　　(一)房地產市場總體態勢平穩，投資規模增速趨緩。2003年1～10月全市房地產開發完成投資297.12億元，同比增長5.34%，大大低于歷年平均增幅。

　　(二)房價穩中有降。商品住宅價格由2001年的4246元／平方米，房屋租賃價格由1999年的75元／平方米分別下降到2003年的4096元／平方米和49.93元／平方米。

　　(三)商品住宅是房地產供給的重點，房地產二級市場活躍。2003年1～10月房地產竣工面積為1082.5萬平方米，其中住宅占80.5%。二手房交易大幅增加，1～10月二手房屋成交量為472萬平方米，同比增長22.1%，高于同期商品房成交量增長率10%。二手房屋成交量占同期房屋交易總量的41%。

　　(四)市場需求以消費需求為主。消費者較為理性，購房多為自住，二次置業的主要目的也多為改善住房條件和居住環境。

　　(五)房地產市場與宏觀經濟發展保持良好關系。房地產投資增幅大大低于GDP和固定資產投資增幅。2003年1～11月，GDP為3060.11億元，同比增長15%�犎�社會固定資產投資794.14億元，同比增長20.7%，其中房地產投資為324.56億元，同比增長2.6%；城鎮居民人均可支配收入為13701.37元，同比增長11.9%，同期房價則下降，降幅約3%。

　　三、主要問題及原因

　　(一)閑置土地仍然較多。由于近幾年才開始陸續完善用地手續，市場上的存量土地依然很多，土地閑置約9555畝，消化利用的任務仍很艱巨。

　　(二)商品房空置量仍然較大。截至2003年10月底商品房空置總面積678.3萬平方米，其中住宅387.6萬平方米，商業營業用房140.8萬平方米，積壓時間較長的房屋消化難度大。

　　四、政策建議

　　采取有效措施消化閑置土地和空置商品房。廣州市市場居民購買力充足，經濟適用房已不是居民購買的主要對象，市政府已決定停止建設經濟適用房。建議進一步完善住房保障體系，將部分積壓空置商品房作為經濟適用房或廉租房，提供給中低收入家庭居住。

　　深圳控制新增，積極消化存量，房地產市場平穩發展

　　2003年，深圳市嚴格控制土地供應總量特別是房地產開發用地量，結構基本合理；市場供求平衡，商品房交易穩步增長�煻�手房交易大幅攀升；商品房價格穩步回升。

　　一、土地供應有序，結構比較合理

　　(一)供地以工業和市政基礎設施用地為主。深圳市2003年度土地供應計劃總量為17272.5畝，由于當年批準用地與簽訂出讓合同不同步，實際供地量超出計劃。實際用地總量為21144.3畝，比2002年增長5.8%。其中，房地產開發用地4470.45畝，同比降低2.6%；工業用地6716.25畝，同比增長17.8%；其他用地9957.6畝，同比增加2.7%。

　　(二)房地產開發用地主要是存量土地。深圳市存量房地產開發用地是指通過協議、招標、拍賣以及市場價方式(含改功能、補地價、舊城改造等)出讓，但目前仍未開工建設的土地。去年批準的房地產開發用地中利用存量土地、歷史遺留閑置土地為2820.15畝，占63%。在房地產開發用地中，住宅用地占70%以上，是近幾年房地產開發用地的主體。

　　(三)地價略有回升。以1999年為基期，2000～2002年住宅用地價格走勢降幅分別為2.2%、0.6%和0.5%，2003年增長1.8%。

　　二、發揮土地供應調控作用，房地產市場穩步發展

　　為調控房地產市場，市政府在2003年繼續采取以土地供應為主的三項措施：一是減少全年房地產開發用地的出讓總量；二是特區內不再新批房地產開發用地；三是加強存量土地入市管理，并將其納入年度土地供應計劃。

　　(一)房地產市場供需兩旺，需求增幅大于供給。2003年1～3季度房地產銷售面積為600.42萬平方米，同比增長46.1%，其中住宅銷售面積為560.08萬平方米，同比增長53.6%。同期新開工、施工、竣工面積同比增長3.3%、9.3%和23%。

　　(二)商品住宅價格略有上漲，價格梯度合理。2003年1～11月份住宅銷售均價為每平方米5777.5元，同比增長4.3%，呈現溫和上升趨勢。住宅價格結構基本合理，中低價住宅占絕大多數。住宅銷售價格在4000元以下的占31%；4000～6000元的占29%；6000～8000元的占22%；8000元以上的僅占18%。

　　(三)房地產二級市場活躍，市場結構日趨合理。2002年二手房銷售面積為340.49萬平方米，2003年前三季度二級市場銷售量增勢強勁，同比增長36.9%，二級市場交易面積與一級市場的比例為0.56∶1。

　　(四)房地產市場與宏觀經濟協調發展。一是房地產投資增長率與GDP增長率的比例趨于合理。2003年前三季度商品房完成投資299.91億元，同比增長21.7%，房地產投資增長率與GDP增長率之比為1.3∶1。投資過快問題已得到解決，房地產市場呈現平穩、理性的發展局面。二是房價增幅大大低于GDP和居民收入增幅。2003年預計GDP達到2800億元，增長率達到17%，人均收入增長預計達10%；而1～11月住宅銷售均價為每平方米5777.5元，同比增長4.3%。房價收入比則由1994年的14.6倍降至2002年的5.7倍。

　　三、存在的問題

　　(一)存量用地有待進一步消化。2002年全市以公開招標、拍賣方式出讓的新增經營性房地產開發用地面積為888.45畝，而通過補地價方式出讓的存量經營性房地產開發用地面積為3549.75畝，占總量的80%。

　　(二)存量用地隨機入市是造成市場供給加快的重要因素。目前，深圳市已將存量房地產開發用地列入供地計劃中，可以隨機入市，對補充政府新批土地供應，滿足房地產市場需求有著積極的作用，但不利于政府對土地市場的調控以及土地供應計劃的實施，對房地產市場的穩定發展造成不利影響。

　　(三)商品房空置問題不容忽視。截至2003年9月，全市商品房空置面積為250.38萬平方米，其中住宅空置面積仍有152.94萬平方米�？罩每偭侩m有所下降，但仍需一定的消化過程。

　　四、建議

　　(一)繼續加強土地供應管理，嚴格控制新增房地產開發用地的出讓，盡快完善存量土地納入土地供應計劃管理的政策措施。

　　(二)加強房地產開發項目的管理與監控，強化商品房預售監管機制，保證房地產市場健康發展。

　　(三)加強土地市場動態監測分析，引導土地市場理性、健康發展。

　　(調研組成員：葉劍平、豐雷、朱道林、洪亞敏、王文、張婉麗、葉明權、佟紹偉、孔維東、趙松、何志華、樸英、蔡衛華、董為紅、冷宏志、何鳳山、趙毓芳、宮玉泉、黃清。)

　　以上內容摘自國土資源部網站