深化發行制度改革的重要舉措

　　-----中國證監會實施證券發行上市保薦制度

　　日前，中國證監會發布了《證券發行上市保薦制度暫行辦法》(以下簡稱“《辦法》”)，擬于2004年2月1日起正式施行。實施證券發行上市保薦制度是中國證監會深化發行制

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度改革的又一重大舉措，是對證券發行上市建立市場約束機制的重要制度探索。這項制度的推行必將對提高上市公司質量和促進證券市場健康發展產生積極作用。

　　一、實施保薦制度，建立市場力量對證券發行上市進行約束的機制

　　今年以來，證監會確定了加強證券市場基礎性建設，做好市場強基固本工作的方針。基礎性工作的一項重要內容就是提高上市公司質量，增強證券市場對投資者的吸引力。證券發行核準是企業進入資本市場的第一道“關口”，從機制上調動市場的力量共同努力提高上市公司質量，是當前深化證券發行制度改革的方向。中國證監會推出的證券發行上市保薦制度和不久前推出的股票發行審核委員會制度改革措施，都是適應這種市場要求、深化發行制度改革的重大舉措。

　　2001年3月，根據《證券法》的規定并經國務院批準，中國證監會建立并實施了證券發行上市核準制，改變了過往審批制下行政額度分配、指標管理和政府推薦企業的做法，由擔任主承銷商的證券公司負責選擇、推薦企業,中國證監會依法核準。核準制實施以來,中介機構的作用開始得以發揮，市場競爭機制初步建立，促進了上市公司質量的提高。

　　但是，由于長期以來市場誠信意識和自律觀念比較薄弱，對承銷商的責任追究缺乏可操作的制度安排，因此，在現行制度框架內，中介機構的競爭機制還不夠完善，把好資本市場準入關的作用沒有得到充分發揮，上市公司質量的市場約束機制尚未完全建立。一些證券公司對其推薦發行上市的企業盡職調查不夠，不能充分發現問題，披露風險。甚至個別證券公司受利益驅動，與發行人一起弄虛作假，欺騙公眾投資者和監管部門。一些證券公司的主要精力用在幫助企業“包裝”上市上，對企業上市后能否規范運作和持續發展關心不夠。出現了一些上市公司發行上市當年就發生業績大幅下滑、頻繁改變募集資金用途等情況。現行制度下僅對證券公司的責任作出了原則性規定，沒有很好地把責任落實到公司和個人。一些證券公司負責上市項目的從業人員工作中不能做到勤勉盡責，誠實守信。

　　解決上述問題，必須落實證券公司等中介機構及其從業人員的責任，使中介機構切實發揮對上市公司質量的約束功能。中國證監會推出的證券發行上市保薦制度正是適應這一要求的產物。

　　二、保薦制度的重點是明確保薦機構和保薦代表人的責任并建立責任追究機制

　　此次出臺的《辦法》設立了對保薦機構和保薦代表人的注冊登記制度，明確了保薦責任和保薦期限，建立了監管部門對保薦機構和保薦代表人施行責任追究的監管機制。保薦制度主要包括以下內容：

　　一是建立了保薦機構和保薦代表人的注冊登記管理制度。《辦法》對企業發行上市提出了“雙保”要求，即企業發行上市不但要有保薦機構進行保薦，還需具有保薦代表人資格的從業人員具體負責保薦工作。這樣既明確了機構的責任，也將責任具體落實到了個人。《辦法》對可從事保薦工作的證券公司和個人提出了比目前的主承銷商和一般證券從業人員更高的條件，中國證監會對符合條件的證券公司及其從業人員注冊登記為保薦機構和保薦代表人，并向社會公布名單。

　　二是明確了保薦期限。《辦法》規定，企業首次公開發行股票和上市公司再次公開發行證券均需保薦機構和保薦代表人保薦。保薦期間分為兩個階段，即盡職推薦階段和持續督導階段。從中國證監會正式受理公司申請文件到完成發行上市為盡職推薦階段。證券發行上市后，首次公開發行股票的，持續督導期間為上市當年剩余時間及其后兩個完整會計年度；上市公司再次公開發行證券的，持續督導期間為上市當年剩余時間及其后一個完整會計年度。

　　三是確立了保薦責任。《辦法》規定，保薦機構和保薦代表人在向中國證監會推薦企業發行上市前，要對發行人進行輔導和盡職調查；要保證或有充分理由確信向中國證監會提交的相關文件不存在虛假記載、誤導性陳述或重大遺漏；要在推薦文件中對發行人的信息披露質量、發行人的獨立性和持續經營能力等作出必要的承諾。保薦機構在持續督導階段，要對上市公司履行規范運作、信守承諾、信息披露等義務的情況進行持續跟蹤，及時揭示風險，督促糾正錯誤，并給予規范性指導。

　　四是引進了持續信用監管和“冷淡對待”的監管措施。《辦法》規定，除對保薦機構和保薦代表人的違法違規行為進行行政處罰和依法追究法律責任外，還將對違反《辦法》相關規定的保薦機構和保薦代表人采取“冷淡對待”的具體監管措施，即根據情節輕重，在一定時間內不受理或不再受理其提出的推薦發行上市申請，嚴重的還要取消其從事保薦業務的資格。《辦法》還規定對有關機構和個人的不良信用表現記錄在案并予以公布。

　　保薦制度的這些安排將有力推動證券公司及其從業人員牢固樹立責任意識，在對發行人進行盡職調查和規范指導時，真正做到勤勉盡責，誠實守信，真正發揮市場對發行人質量的約束作用，切實擔負起把好資本市場準入關的作用。

　　三、實施保薦制度將推動證券發行制度從核準制向注冊制轉變

　　實施保薦制度的主要目的是通過落實證券公司等中介機構及其從業人員的責任，加強市場誠信建設，培育市場主體，強化市場約束機制，提高上市公司質量。

　　實施保薦制度不是要由保薦機構和保薦代表人越俎代庖，包攬天下。保薦機構和保薦代表人不能替代發行人和其他中介機構的工作，也不能減輕或免除發行人和其他中介機構的責任。實施保薦制度要求保薦機構作為中介機構牽頭人，協調律師事務所、會計師事務所、資產評估機構等相關中介機構在各自的職責范圍內，勤勉盡責、誠實守信，本著對證券市場負責、對投資者負責的態度，推薦優質公司發行上市。保薦制度的實施將推動各類中介機構執業水準的整體提高。

　　證券發行施行核準制，確立了各市場參與主體“各司其職、各負其責、各盡其能、各擔風險”的基本原則。實施保薦制度是對核準制這一基本原則的進一步貫徹落實，是發行制度從審批制向核準制變革的進一步深化。可以預見，保薦制度的實施將進一步提高上市公司的信息披露質量，促進上市公司規范運作和可持續發展，推動市場誠信建設。隨著證券市場的不斷發展和市場供求關系的基本平衡，發行制度最終將從現行的核準制轉變為主要由市場主體選擇的注冊制。因此，實施保薦制度將為我國證券發行制度最終向注冊制的過渡奠定基礎。