本報記者 丁凱 北京報道

　　2004年2月10日，北京市土地儲備中心的交易廳依舊人跡稀少。這個于三年前成立的土地機構，事實上一直門可羅雀，在這里成交的土地交易寥寥無幾。因為在這個機構成立之時，中國的土地大部分可以由土地擁有方與投資方直接洽淡，即“協議出讓”。事實上，數年之內土地儲備中心無地可賣，但現在這個狀況或許將被徹底扭轉，此前一天，亦即2月9日

點擊會看到更多的新聞 粉紅女郎緊急招募！ 中國網絡通俗歌手大賽 用搜索登陸一個城市

，一紙禁令《北京關于停止經營性項目國有土地使用權協議出讓的補充規定》(簡稱4號令)出臺，令那些僅僅處在協議階段的土地交易戛然而止。

　　在交易廳內，幾位身著制服的工作人員正在重新裝修后的展廳里用除膠劑清理展板，小心翼翼地張貼北京各區域的土地規劃圖。土地儲備中心“有倉無糧”的狀況一去不返。隸屬于北京市國土房管局的一位官員表示，這一文件的出臺標志著1992年在北京延續至今的國有土地使用權協議出讓制度退出歷史舞臺，取而代之的將是土地交易公開化。

　　在2003年下半年，國土資源部聯合五部委展開了長達數月的土地稽查，而稽查的原因可以追溯至2002年5月，其時頒布了土地交易需“招標、拍賣、掛牌”的文件(簡稱11號令)，這個全國性的土地治理條文，并未能扼制土地被地方政府廉價出讓情形的快速蔓延。此次稽查的震蕩程度，深入各級地方政府的肌理，五部委聯合調查組共篩出違規批復的園區2046個，基層干部有134人被判刑，撤換清退738人。事實上2003年“淪陷”的13位省部級官員，九成與“土地黑箱”交易有關聯。

　　在北京發出土地管理的“紅色禁令”后，跟進最快的是云南。1月18日，云南省國土資源廳、省監察廳聯合發出通知，土地交易必須100%拍賣、掛牌，其嚴厲程度堪稱空前，這等于徹底把土地“協議出讓”的方式從云南清零。但也有專家認為，協議出讓對不同的地區有不一樣的存在價值，“一刀切”并非理智之舉。

　　敲擊土地儲備之門

　　2003年11月底，國家五部委聯合進行的全國土地督察工作結束。國土資源部土地利用管理司副司長束克欣曾表示：“2003年就是一個土地整頓年。”2003年底，據國土資源部的消息，在全國土地市場秩序治理整頓工作中共撤并整合2046個開發區，某著名房地產開發商向記者透露，北京市被查處的開發區達460個。全國土地督察的結果顯示，解決北京市的土地問題已經到了刻不容緩的地步。

　　土地是政府所有權利資源的集中表現，政府對于土地問題的關注也源于解決腐敗問題。全國土地規劃利用專家組負責人、中國人民大學土地管理系主任葉劍平告訴記者：“事實上協議出讓也是一種市場方式，只是這種方式容易滋生暗箱操作。”據媒體報道，國土資源部相關人士曾透露，北京目前的協議出讓土地有50%涉嫌違規。

　　北京市政府以及各相關部門這次行動之迅速十分罕見。2003年12月3日由北京市代市長王岐山主持的第23次市長辦公會議討論了國家有關部門對北京土地市場的督察結果、土地問題與農民利益以及停止經營性土地協議出讓等問題。

　　12月26日，北京市國土房管局、市發改委、市建委、市規委召開會議商討落實市長辦公會議精神；2004年1月9日，上述四部委聯合發出《關于經營性項目暫停受理審批的通知》；2月9日，《關于停止經營性項目國有土地使用權協議出讓的補充規定》正式發布。

　　同樣是2月9日，國務院新聞辦舉行新聞發布會，中央財經領導小組辦公室副主任陳錫文介紹當前中國農村經濟和農村政策的情況。陳錫文表示，中國要通過征地制度改革，實行世界上最嚴格的耕地保護制度。

　　而征地和土地使用權的出讓，是目前正在推行的土地儲備制度的重要組成部分。在杭州、上海等城市率先推行試點后，目前我國主要城市中都建立了土地的征購-儲備-出讓的循環機制。在起步之初，土地儲備制度仍然面臨不少現實問題。目前，我國土地資產高達25萬億元，廣東工業大學經濟管理學院楊麗萍、譚立新曾撰文指出，這一巨額資產目前仍然游離于法律框架之外。

　　“末班車”

　　2003年年末的一個統計數據，令4號“紅色禁令”緣何會引起地產商驚恐清晰顯影：在2003年北京市土地購置面積與2002年同期對比增長了37.3%，達到了近1億平方米。顯然，這又是一次典型的末班車運動，在國土資源部對土地必須公開交易的指令細化之前，投資商仍可用傳統的“協議”方式圈下大幅廉價地塊；而4號令則讓游戲突然中止，那些尚未來得及進入交易程序的土地將被政府收回，重新拍賣。

　　“1億平方米這個數字來自官方，但仍然是一個相當保守的估計，這個數字還沒有包括那些無法無天、未經任何手續獲得的土地面積。”北京市土地整理儲備中心的一位官員稱。而按照住宅的平均容積率推算，在1億平方米土地上可以開發3-4億平方米的商品住宅。2003年全年，北京市商品住宅竣工面積為2080.8萬平方米，以此推算，3億平方米約相當于北京市近15年的開發能力。

　　長久以來，北京房地產界沐浴在國有土地使用權協議出讓的春風里，所以當2004年1月9日經營性土地協議出讓被叫停時，幾乎無人不為之動容。有人認為該舉措的影響力甚至不亞于2003年收緊房貸的121文件；也有來自開發商和顧問公司的聲音說“不會有太大的影響”。1月末，潘石屹以1月9日的叫停將引起“2004年新增房地產項目的斷檔”作為首要論據，“第一次這樣肯定地”預言2004年北京房價的上漲，此番言論隨即招致業界和媒體的廣泛質疑。

　　據悉，簽發日期為2月17日的4號令已于2004年2月9日對外公布，其配套文件目前正在進行會簽，下周將以北京市國土房管局的名義正式發布。

　　此前，曾有權威房地產界人士向記者透露，1月9日北京叫停協議出讓之后，受到波及的共有1270個帶有“歷史遺留問題”的項目，北京市土地整理儲備中心的官員肯定了這一數字。這1270個項目有三種類型：一是已經繳納了15%的土地出讓金的項目；二是進行了立項但手續不全的項目；三是與土地供應方有協議的項目，三種類型各占總數的1／3左右。

　　該官員進一步透露，以上項目凡是已經立項并具有規劃意見書的“全部放行”，只是需要在規定期限內辦齊協議出讓手續。顯然，將被卡住的是最后一種類型的400多個項目。

　　北京虎杰投資顧問公司首席分析員張寅說：“經濟領域中的每一次政策演進和技術革新，都將使一部分原來無法進入該領域的人獲得準入。”協議出讓被叫停之后，北京的土地交易將進入公開市場，而招標掛牌拍賣的交易方式無疑給了“外資、外地、外行”等房地產“三外”企業進入北京市場的機會。

　　重負之下的轉身

　　不少人看到4號令之后可能會長出一口氣——在歷史遺留問題的處理上，其舉措未如想象中那樣嚴厲。揭曉之后，華遠地產董事長任志強認為，受到限制而最終被政府收回的土地數量應占較小比例。華高萊斯國際地產顧問公司董事總經理李忠認為，政府應該制定游戲規則，而不是關注游戲的進行。時至今日，政府在此次“急停”中表現出的態度似乎更為關注未來土地交易的走向而不是既往問題。

　　1987年12月1日，萬科在深圳以525萬元人民幣競得中國第一塊國有土地，盡管在當時率先推行土地使用權有償轉讓的深圳涉嫌違憲。1989年七屆全國人大修憲，從此確立土地使用權可以依法轉讓。2002年5月，國土資源部發布《招標、拍賣、掛牌出讓國有土地使用權的規定》(11號令)，規定自2002年7月1日起，經營性國有土地使用權出讓必須通過招標、拍賣或掛牌的方式公開交易。隨后，為具體實施11號令，北京市政府下發《關于停止經營性項目國有土地使用權協議出讓的有關規定》(33號令)，留下了綠化隔離帶地區建設項目用地、小城鎮建設項目用地、開發帶危改項目用地、國家級開發區和科技園區外非生產加工型一般性高科技項目用地五個協議出讓的口子，事實上延長了協議出讓的壽命。作為33號令的補充規定，2004年的4號令迅疾為協議出讓畫上句號。

　　有媒體用“突擊批地”來形容在此之后迅猛增長的協議出讓土地面積。由于長時間形成的慣性，有開發商認為協議出讓的急停是政府“中途改變游戲規則”，而北京市土地整理儲備中心的那位官員對此說并不認同。他認為，作為一種本就應該由政府壟斷的資源，土地交易不是一個由多個對等主體參與的多邊協議。葉劍平也認為：“政府應該掌握調控市場的能力，如果能夠駕馭市場，是一件很好的事情。但是這種駕馭不應該靠政策，而應該用市場本身的因素，這樣會更好。”

　　在與記者的交談中，葉劍平屢次提及“公平、公開、公正”的土地交易原則。此前，廈門、杭州、晉城等大量城市都先于北京終結了土地的協議出讓，如今，首都土地市場的這一動作十分顯眼。

　　葉劍平認為，土地儲備中心面臨重新定位的問題，目前的土地儲備中心擔負著土地儲備和一級開發的責任，而土地的一級開發是市場行為。他說：“土地儲備中心如果定位為政府部門，就應該把土地的一級開發剝離出去，由專門的企業承擔，這樣會更加有效。否則所有的權力都集中在土地儲備中心，會出問題。”葉劍平同時表示，一種可行的相互制約的模式是，由決策層或者相關規劃和計劃部門組成土地儲備委員會來制定決策，由土地儲備中心具體執行決策。