中國法學會行政法學研究會會長應松年：政府應守誠信保護老百姓信賴利益

　　本報記者 蔣明倬 北京報道

　　國務院總理溫家寶曾指出，《行政許可法》所確立的基本原則和一系列制度、措施，不僅是對行政許可本身的規范和重大改革，也是對整個政府工作的進一步規范，將對全國

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行政系統產生重大而深遠的影響。

　　今年7月1號《行政許可法》即將實施。本報記者就此專訪了曾參與該法草擬和論證的中國法學會行政法學研究會會長、國家行政學院法學部主任應松年。

　　《21世紀》：前一段時間進行了行政審批制度改革，行政審批和行政許可的關系如何？兩者差異性在哪里？

　　應松年：這次的《行政許可法》給出了一個非常明確的定義，行政許可是指行政機關根據公民、法人或者其他組織的申請，經依法審查，準予其從事特定活動的行為。從外部活動來講，如果是公民到行政機關申請準許從事某種特定活動，這時的行政許可和行政審批基本上差不多，而行政機關的內部審批，比如下級行政機關要做一個什么事情，需要經過上級行政機關的批準，同公民的權利義務沒有關系，就只能叫審批。《行政許可法》第三條直接規定：有關行政機關對其他機關或者對其直接管理的事業單位的人事、財務、外事等事項的審批，不適用于本法。

　　《21世紀》：很多人辦事都有蓋無數個圖章、等待不同部門審批的過程，《行政許可法》提出了“便民”原則，這一原則是如何具體實現的？

　　應松年：在這個問題上，我們實質上要解決的是使分散的“許可”集中起來，《行政許可法》做了三個方面的規定：一是經國務院批準，省、自治區、直轄市人民政府根據精簡、統一、效能的原則，可以決定一個行政機關行使有關行政機關的行政許可權；二是規定了“一個窗口”對外，現在行政機關職權分割嚴重，如果行政許可需要行政機關內設的多個機構辦理，該行政機關應當確定一個機構統一受理申請，統一送達行政許可決定；三是統一辦理、聯合辦理或者集中辦理，行政許可依法由地方人民政府兩個以上部門分別實施的，本級人民政府可以確定一個部門受理行政許可申請并轉告有關部門分別提出意見后統一辦理，或者組織有關部門聯合辦理、集中辦理。

　　現在很多地方搞行政大廳、審批大廳，這是比較初級的一種辦法，因為職能并沒有轉變。最近北京的懷柔有一個新措施，有點像德國的主管部門負責制，比如說有關建設方面的許可，涉及到環保、水電等多個部門，但只要送到建設部門去，由建設部門來統一幫助辦理，這是一種比較好的制度，有利于我們國家政府來轉變職能，是值得推廣的。

　　《21世紀》：《行政許可法》中提出了公民、法人或者其他組織依法取得的行政許可受法律保護，行政機關不得擅自改變已經生效的行政許可，依法改變后還要給予補償，您認為這一條款有什么特別意義？

　　應松年：我把這一條概括為誠實信用、信賴保護原則，實際上是這一原則在公法領域的適用。誠信原則在民法中是“帝王條款”，要求所有的企業、公民都講誠信，政府應該首先遵守誠信原則，樹立誠信政府的形象。這是一個對行政機關的普遍性要求，但在法律上做出明確規定，《行政許可法》是第一次。信賴保護的規定是非常重要，許可制度要保護老百姓的信賴利益，不能損害了老百姓由于相信政府而投入的財產。

　　《行政許可法》直接規定了公民、法人或者其他組織依法取得的行政許可受法律保護，行政機關不得擅自改變已經生效的行政許可。只有兩種情況下可以改變，一是行政許可所依據的法律、法規修改或者廢止；二是行政許可所依據的客觀情況發生了重大變化，但有一個限制，必須是為了公共利益的需要才可以去改變或者收回這個行政許可，而且還必須依法給予補償。

　　現在實際生活中這類問題非常多，這一條規定很有針對性。我們經常看到的一個現象，一條公路修起來，老百姓在路的兩邊修了小飯館，也經過了政府部門的批準，但是過了一個階段以后還要在路邊修20米寬的林帶，這是公共利益的需要，但是如何進行補償呢？再有就是占用農田修高速公路，拆除房屋建設綠地等，都是公共利益的需要，而征用土地來開發商業住宅，這是為了改變城市面貌，算不算公共利益呢？公共利益的界定還是一個問題，有時候直觀，有時候就很困難，將來要做某些明確規定。

　　而補償現在還沒有一個標準。有的法律規定說依法給予適當補償，還有一些法律說給予相應的補償，相應與適當如何界定，是不是要補償預期利益，這也是還要討論的問題。比如，開發商投入了1.5億搞商品房開發，政府已經批準了，后來又說要改成綠地把土地收回。政府說要把1.5個億全賠給開發商，開發商不同意�熇碛墒且呀洶崖沸藓昧耍�地下設施也已經搞好了，現在這塊土地本身就值五六個億，政府把投入后的利益都拿走了。將來對補償問題還要單獨立法才行。

　　《21世紀》：《行政許可法》實施以后，對有權設定行政許可的主體進行了規范，部委不再具有設定行政許可的權力，這種變化的主要緣由是什么？

　　應松年：《行政許可法》里，設定權規定得非常明確，中央一級，全國人大和人大常委會制定的法律可以設定許可，法律沒有規定的時候，行政法規可以設定一些。國務院還獲得一個特別授權，可以用決定的形式來設定許可，因為有些情況有緊急性，制定法規來不及，需要采取一個特別的措施。部委不能設定行政許可、沒有設定許可權，這是一個非常大的事情，中央是下了很大決心的。在制定《行政許可法》的七年多時間里，大家都感到許可太多太濫，相當一部分是設定許可權的問題，部委的許可規定不一致，地方就無所適從。

　　《21世紀》：對于部委原來已經設定的許可將如何處理呢？

　　應松年：為《行政許可法》實施做好準備，時間還非常緊迫。已經設定的許可是全部一刀砍掉，還是經過一番檢查以后砍掉一些、留下一些，留下的怎么完善，通過什么樣的程序，這些都是要解決的問題。現在看，需要保留的許可得由國務院做出一個統一的規定，通過決定的形式一次性公布，實施一階段后，再來制定行政法規予以規范化。