中國商業銀行內部控制的建設與監管

—唐雙寧副主席在“商業銀行風險管理與內部控制論壇”上的致辭

（2004年1月8日）

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各位朋友，女士們，先生們：

上午好！非常高興參加這次由中國建設銀行、花旗銀行集團、武漢大學主辦，《金融時報》社、《銀行家》雜志社協辦的“商業銀行風險管理與內部控制論壇”。值此，我代表中國銀行業監督管理委員會對論壇的舉辦表示祝賀。這次論壇以“商業銀行風險管理與內部控制”為主題，題目鮮明，針對性強，對于中國商業銀行加強內部控制將會起到推動作用。特別是最近在全面推進國有獨資商業銀行綜合改革的同時，國務院批準中國銀行和中國建設銀行進行股份制改革，強調通過改革使兩家銀行建立起現代法人治理結構，并進一步加強外部監管。國家還為兩家銀行注資450億美元，要求進行財務重組，確保國家注入資金的保值增值。這是我國金融和經濟工作中的一件大事，按這次改革的部門分工，銀監會承擔推動國有商業銀行建立法人治理結構的職責。為進一步推動商業銀行的綜合改革，借此機會，我向大家簡要介紹一下中國商業銀行內部控制的建設與監管情況。

我們認為，商業銀行內部控制是銀行為實現經營目標，通過制定和實施一系列制度、程序和方法，對風險進行事前防范、事中控制、事后監督和糾正的動態過程和機制。目前全球銀行業及銀行監管當局對內部控制日益關注,這是在一定程度上對若干銀行機構產生大量損失的回應。一個強有力的內部控制將有利于銀行實現三大目標——業績目標、信譽目標、合規性目標，即有效的內部控制將幫助銀行達到長期盈利，保證財務報表與管理報告的可靠性、完整性和及時性，并確保銀行遵守相關的法律、管理條例、政策、計劃以及內部管理制度及程序等，從而降低發生損失或損害銀行信譽的風險。

為了促進商業銀行達到上述目標，我們重點關注內部控制的五大因素：一是內部控制環境，銀行機構要建立完善的公司治理結構，使各層次工作人員了解內部控制的重要性及自身在內部控制過程中的作用，并形成銀行內部控制文化；二是風險認定與評估，銀行機構必須能夠認定影響銀行實現其目標的重大風險，并對之進行持續監控；三是控制措施與職責分工，銀行機構應建立適當的控制結構，明確每一業務層次上的控制措施，實行適當的職責分離；四是信息與交流，銀行機構應確保內部財務數據、經營與合規性數據的可靠性、及時性，并建立能覆蓋銀行所有重大業務活動的管理信息系統，同時保證信息的充分交流；五是監督與糾正，銀行機構應當由獨立、受過良好訓練并具有合格工作能力的人員對內部控制制度進行有效而全面的內部審計，內部審計部門應直接向董事會及其審計委員會和高級管理層報告。

與世界上其他銀行監管當局一樣，中國銀行監管部門非常重視銀行的內部控制，并不斷采取措施加強對中國商業銀行內部控制的評估和監督。這些措施主要包括：

一是制定并修改完善《商業銀行內部控制指引》。1997年，為有效防范金融風險，保證金融業安全穩健運行，監管部門制定了《加強金融機構內部控制的指導原則》，要求各金融機構必須建立科學完善的內部控制制度。2002年，我們又根據巴塞爾銀行監管委員會有關銀行機構內部控制制度的框架和有關原則，重新對1997年辦法進行了修改和完善，以進一步指導和促進中國商業銀行建立更加有效和完善的內部控制制度。

二是促進商業銀行不斷完善公司治理結構。2002年，我們相繼下發了《股份制商業銀行公司治理指引》和《股份制商業銀行獨立董事和外部監事制度指引》，要求商業銀行逐步建立科學有效的決策、執行、監督和激勵約束機制，以支持內部控制的有效運行。

三是促進商業銀行加強風險管理。近年來，我們要求并積極推動商業銀行建立和實施統一授權授信、貸款質量五級分類等風險管理制度，以促進銀行正確認識、評估和監控自身面臨的風險。

四是促進商業銀行加強信息披露。2002年，我們下發了《商業銀行信息披露暫行辦法》，要求商業銀行每年披露年度財務報告，以推動銀行建立和完善管理信息系統，提供充分而全面的內部財務與經營信息。

五是加大對商業銀行內部控制的評估與監督。我們充分認識到內部控制對商業銀行風險管理的重要性，對商業銀行內部控制的檢查與評估已經貫穿到每一次現場檢查中，成為現場檢查的一部分。特別是在2002年，我們對四家國有獨資商業銀行內部控制制度建設與執行情況進行了專項檢查。

近年來，通過商業銀行的自身努力，目前中國商業銀行內部控制制度建設和執行情況已有了較大的改善。一是內控優先意識明顯增強，內控環境得到改善，尚未出現大面積違規的現象。二是按照內部控制原則和防范風險的要求，商業銀行調整和完善組織結構，明確職責，新建和修改了大量的業務規章制度和操作流程，目前大多數商業銀行均建立了資產負債比例控制和風險管理制度、貸款質量五級分類制度和審慎的會計制度，風險控制措施逐步完善。三是管理信息系統不斷升級，信息容量不斷增大，支持了商業銀行風險管理的需求。四是銀行普遍建立了相對獨立的統一管理、下查一級的內部稽核體系，內部審計的獨立性不斷增強，對規章制度合理性和經營活動合規性的反饋、糾正機制正在形成。

但是，我們也清醒地看到中國商業銀行內部控制還存在一些迫切需要解決的重大問題：

一是銀行公司法人治理結構有待進一步完善。近年來，銀行公司法人治理結構雖發生了很大變化，但與真正市場化的貨幣金融企業相比仍相差甚遠，主要表現在符合現代銀行制度要求的公司法人治理結構尚未完全確立，與之相適應的自我約束和自我發展機制也需要進一步完善。股份制商業銀行雖初步建立了現代銀行制度的基本框架，但卻不同程度地存在著公司治理架構不健全、決策執行體系構造不合理、監督機制有效性不足等問題。所有這些，都在一定程度上限制了銀行內部控制的有效運行。

二是銀行內控文化尚未得到真正的建立。內部控制是一個需要董事會、高級管理層和各級工作人員共同努力才能實現的過程。機構內部的每一個工作人員都必須參與這一過程。隨著銀行監管力度的加大和商業銀行的改革與發展，銀行內部人員的風險意識得到了增強。但內控文化并未從上到下的在銀行真正形成，特別是基層機構的部分工作人員還未充分認識到內控和風險管理的內涵。這些都將增大銀行發現和防止失誤的難度，加大出現違規行為的可能性。

三是控制不足與控制分散并存。控制不足表現為有的控制制度尚未建立或尚不健全，管理部門之間的銜接不充分；控制分散表現為規章制度數量龐大，但分散于各類文件中，缺少整合性。

四是部分基層機構內控制度執行情況不容樂觀，有章不循、違規操作的現象依然存在。這突出表現為總行的管理辦法和制度已經建立，但在基層機構不能得到真正的落實。

五是銀行分支機構內控制度的檢查、評價不足。內部控制不僅要求銀行機構建立內部控制政策與程序，還要檢查內部控制政策與程序是否得到了遵守。目前一些銀行內部審計不足，對內部控制的檢查頻率和深度不能與銀行機構的風險程度相適應，這在一定程度上影響了內部控制作用的效力。

完善的內部控制是銀行審慎經營的前提，也是保證金融體系穩定的基礎。今后，我們將在以下幾個方面促進商業銀行內部控制水平的進一步提高：

一是建立完善的公司法人治理結構，加強對銀行管理層的監督。按照已經確立的國有獨資商業銀行綜合改革目標，我們最近對中國銀行和中國建設銀行提出了公司法人治理結構改革的十個方面內容——建立規范的股東大會、董事會、監事會制度；引進國內外戰略投資者，實現投資主體多元化；制定清晰明確的發展戰略，包括以實現利潤最大化為目標研究核心競爭優勢和市場競爭優勢，制定與發展相適應的客戶戰略、業務增長戰略、地域發展戰略和持續增長戰略；建立科學的決策體系和完善的風險管理體制；優化組織結構體系；建立市場化、規范化的人力資源管理體制和有效的激勵約束機制；建立審慎的會計、財務制度和透明的信息披露制度；加強信息科技建設；發揮中介機構的專業優勢，穩步推進商業銀行重組上市進程；加強人員培訓和公共關系宣傳，確保改革工作順利進行。這些改革內容同樣適用于其它商業銀行公司法人治理結構的改革。

二是建立良好的內部控制環境，培育內部控制文化。要使銀行機構的所有工作人員都了解內部控制的重要性，熟悉崗位工作的職責要求，理解和掌握內控要點，努力發現問題和風險，而不是掩飾問題、遮蓋風險，并積極參加內部控制，使銀行內部形成良好的內控環境和文化。

三是建立健全風險識別和評估體系。要借鑒國際先進經驗并運用現代科技手段，逐步建立覆蓋所有業務風險的監控、評價和預警系統，并進行持續的監控和定期評估。同時，高級管理層要及時對不斷變化的環境和情況做出反應，適時修改有關內部控制制度，以解決新出現的風險或以前未能控制的風險。

四是建立完善的稽核審計體系，完善專業監督檢查制度。要進一步在銀行機構中推動相對獨立的內部稽核體系建設，提高稽核審計獨立性，提高稽核審計頻率，提高稽核審計質量，注意使用外部審計力量和市場中介；進一步發揮銀行機構各業務部門的專業檢查作用，制定專業檢查制度，加大專業檢查力度，尤其是對一些重要業務、重點崗位的檢查，以及時發現銀行機構存在的問題和風險，特別是內部控制弱點、財務報表錯誤和經營安全等。

五是建立和完善信息系統及有效的交流渠道。要不斷加大信息系統建設的投入，使信息系統能夠覆蓋銀行所有的重大業務活動，充分滿足銀行風險管理的需求，并建立適當的組織結構、完善的工作制度和充足的交流渠道，保證信息的充分流動，包括信息上報，信息下達及機構內部信息的橫向流動。

2004年對于中國銀行業改革和發展將是極其重要和關鍵的一年。《銀行業監督管理法》已經頒布，將于2月1日起開始施行。銀監會作為中國銀行業監督管理機構，將依法履行職責，倍加關注商業銀行內部控制的建設和發展，加強監督和檢查，并積極創造條件，促進商業銀行不斷完善內部控制，提高防范風險的能力。

 謝謝大家！