“地方政府的隱性債務風險，如今已經(jīng)超過不良資產(chǎn)風險成為威脅我國經(jīng)濟安全和社會穩(wěn)定的‘頭號殺手’，解決之道在于允許地方政府發(fā)行地方債。”由國務院發(fā)展研究中心宏觀經(jīng)濟研究部組織的“地方債問題”課題組日前在京舉行研討會提出了上述警告。

　　地方債務的六種形式

　　據(jù)悉，由于我國《預算法》第28條規(guī)定“禁止地方財政出現(xiàn)赤字和地方政府舉債”，地方政府就巧借名目，變相舉債。事實上，中國各地區(qū)、各層級的地方政府大都在不同程度上舉債度日或負債經(jīng)營，而且所負債務的種類之多，負擔之重，已經(jīng)超出一般人之想象。

　　據(jù)宏觀經(jīng)濟研究部副部長魏加寧領導的課題組調查，目前地方政府所負債務的具體形式主要有六種。

　　一是由地方政府出面擔保或提供變相擔保，如以地方人大會議通過《決議》的形式，為企業(yè)向銀行貸款融資提供方便。雖屬或有債務，但規(guī)模最大。將來如果企業(yè)出現(xiàn)虧損或破產(chǎn)，債務由地方政府承擔。

　　二是成立國有公司發(fā)行企業(yè)債，繞開《預算法》的規(guī)定，變相發(fā)行地方債。

　　三是因征收不足或挪用資金等原因造成的社會保障資金存在缺口，屬于隱性債務。

　　四是國有企業(yè)虧損或破產(chǎn)，包括糧食企業(yè)虧損掛帳，目前一些地方政府預期最終將由地方政府負擔大部分損失。

　　五是拖欠中小學教職工工資，屬于直接債務。

　　六是地方政府部門拖欠企業(yè)工程建設項目施工款等各種“白條”，屬于直接債務，但由于是地方政府各部門分別干的，因此地方財政部門也不掌握全部情況。

　　目前各級地方政府負有的債務到底有多少？魏加寧表示，由于地方債務的隱蔽性極強，許多地方政府在舉債問題上巧借名目，不愿說實話。據(jù)國家統(tǒng)計局的數(shù)據(jù)表明，到2001年底，全國拖欠工程款達到2787億元人民幣，其中政府投資拖欠款所占比重達到26．7％；省一級政府中，云南省在去年12月份承諾說要還清政府拖欠的20億元工程款，占到了拖欠工程款的三分之一。其次縣市一級中，2001年一般預算赤字縣共計731個，赤子面為35．6％。其中，中西部地區(qū)更為嚴重。最后看鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級，據(jù)統(tǒng)計，全國鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負債總額為2200萬億元，平均每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)負債400萬元。

　　地方債已成“頭號殺手”

　　“目前我國地方債務風險實際上已經(jīng)超過金融風險成為威脅我國經(jīng)濟安全與社會穩(wěn)定的頭號殺手。”魏加寧憂慮地表示。

　　魏加寧指出，與各級政府已著手解決銀行不良資產(chǎn)相比，地方債務不僅積壓的數(shù)量多，而且由于地方債務不夠規(guī)范，債務多為暗地操作，總規(guī)模很難摸清，再加上地方政府一般無法破產(chǎn)，債務風險對于政府威信、社會穩(wěn)定影響非常直接，而且解決起來更加復雜和困難。

　　他認為，我國地方政府債務已經(jīng)到了非解決不可的時候。從近期來看，中央政府抓清理拖欠民工工資的工作如果繼續(xù)深入下去，最終是要清理到地方政府頭上來的。從長期來看，如果考慮中央政府債務、國家財政赤字、國有企業(yè)虧損、國有金融機構不良資產(chǎn)、國有資產(chǎn)流失以及社會保障資金缺口等潛在風險，并考慮到我國已經(jīng)保持了近25年的高速增長，以及老齡化提前到來等環(huán)境因素，越往后拖解決起來越難。現(xiàn)在，應趁著中央財政形勢好的時候盡快解決地方債務風險，否則一旦形勢發(fā)生變化，就很難解決了。

　　解決之道在于允許地方發(fā)債

　　只有“開正門”，才能“堵旁門”；只有開通規(guī)范、合法的舉債渠道，才能有可能堵住各種隱形、違規(guī)的借債融資渠道。魏加寧認為，因此要從法律上容許地方政府在具備一定條件的情況下以規(guī)范的形式發(fā)債借貸。

　　因此，首先要對現(xiàn)行《預算法》第28條規(guī)定“地方政府不得發(fā)行地方債”做修改。

　　同時，組織大規(guī)模債務登記調查，編制地方資產(chǎn)負債表；區(qū)別不同類型債務，有針對性地研究應對之策；細化地方政府事權，進一步明晰各級政府事權界限；加快地方政府職權轉換，減輕地方政府的債務負擔；精簡地方政府行政機構，壓縮調整地方行政區(qū)劃；建立信息披露制度，增加地方財政與債務的透明度；建立統(tǒng)一監(jiān)控體制，分級管理各級地方政府債務；建立財政風險預警體系，開展對地方政府信用評級；完善行政管理體制，改革地方政府干部制度；積極組織清欠，削減隱性債務。

　　對于具體試點方案，課題組建議，可選擇地方城鎮(zhèn)基礎設施建設、教育或農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生基礎設施建設作為試點項目。可先在東部經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)進行試點，逐步向中西部推廣。或者在財政困難的中西部不發(fā)達地區(qū)進行試點，逐步在全國推廣。兼具兩種方案優(yōu)缺點，可以同時在發(fā)達地區(qū)和不發(fā)達地區(qū)進行試點，取得不同地區(qū)發(fā)行地方債的經(jīng)驗，利于在全國推廣。（23B2）