盯緊政府的錢袋

預算監督是公共財政的一個重要環節，越來越多的地方人大開始對政府預算進行實質性監督，這對我國實現公共財政意義重大

　　馬克

　　這些天各省都在開“兩會”，人大代表們嚴格審議政府預算乃至提出預算修正案的新聞也不斷傳來，越來越多的代表正在把“讓納稅人的每一個‘銅板’都花到實處”的口號轉化為行動，而人大代表的“娘家”———人大常委會也在加緊機構建設，以便有效履行預算監督的法定義務。

比如，廣東人大常委會財經委員會設有預算監督室，今年廣東人大又在大會期間增設了計劃 預算小組，專門為希望進一步了解預算情況的人大代表服務；浙江人大常委會財經委員會將在3月成立由專業審計人員組成的預算審查處，預算草案確認制度和預算修正案提出制度也正在建設之中。

另一方面，政府也在主動履行被監督的法定義務，越來越多的地方政府開始積極回應人大的預算監督。最明顯的變化，政府提交給人代會審議的預算草案，已經從過去“內行看不清、外行看不懂”的幾頁紙，變為厚達百頁的明細賬目。比如，浙江省衛生廳的預算草案已經詳細到了幾百幾千塊的支出項目。

當然，即便是浙江、廣東這樣走在前列的地方，預算監督的制度保障也還不很完善。比如浙江有137個省級部門預算，提交給人代會審議的預算只有10個。再比如，我們的政府還沒有“財政年度”的概念，預算編制基本按日歷年度進行，未經人代會通過就已經開始執行了。而在先進國家，財年一般從三四月份開始，政府預算則在日歷年的年末編制完畢，留出足夠的時間給議會審批。

但另一方面，137本預算都提交審議又不現實，浙江人大財經委一共只有11個編制，人大代表們又是臨時與會，幾天的會期，要把厚厚的賬本看完、看懂、看出門道，即使對那些具有專業財會知識的代表（他們為數很少）而言也是一個難題。而且，就算代表們看出了問題，也沒有法定程序來保障解決問題。

因此，把憲法、預算法賦予人大的預算監督義務落到實處，我們還有很長的路要走，方方面面的配套改革都需要盡快跟上。

比較突出的矛盾是，人大的改革滯后于政府的改革，導致人大難以履行法定義務、難以滿足社會進步的需求。

以預算監督為例，國務院在2000年明確提出了建設公共財政的要求，這一要求也被寫入了黨的中央全會文件和國家“十五”規劃。在此前后，財政部門開始推行以編制部門預算、實行國庫集中支付、統一的政府采購等內容為主題的財政支出體制改革，幾年下來已頗見成效，比如政府財政支出的方向已經在向提供公共產品調整，比如老大難的“小金庫”問題已經初步得到解決。

但是，人大代表來自五湖四海，素質參差不齊，本職工作又很繁重，自然難以完成預算審批這樣系統性和專業性的工作，而人大的常設機構也沒有及時調整到位，缺專業機構、缺專業人才，連全國人大財經委員會的預算委員會也只有十幾個人。在這種情況下，搞好預算審批這項工作，其難度可想而知。

在發達的市場經濟國家，政府必須向議會提交預算的全部細目，除了通過預算，議會還監督預算的執行，來年的決算也要經議會通過。在這些國家，外部監督力量———議會、審計署或審計法院（先進國家的審計機構多獨立于政府）、新聞媒體、公開的聽證會等———往往要比政府內部的監督力量強大。比如1995年和1996年之交美國聯邦政府曾陷入癱瘓，原因就是預算通不過國會，通不過就得不到撥款，政府職員就只好放假回家。

按照我國的憲法和法律，人代會也應該是最重要的預算監督機構，但在事實上，政府的內部監督要比人大的監督有效得多。比如擁有兩千多名專業人員的國家審計署，近年來明顯加大了執法力度，大案要案連續在公開發布的審計報告中曝光。再比如傳統的由財政和稅務部門組織的“財稅大檢查”，近年來的力度似乎也在加大。

但是內部監督畢竟是內部監督，幾萬審計人員相比幾千萬公務員仍然是杯水車薪，只有實現了預算監督，“讓納稅人的每一個‘銅板’都花到實處”才能真正變成現實。而要做到這一點，就必須加快人民代表大會制度的改革，讓人民代表真正成為選民和納稅人的利益代言人。