近年來各地頻繁上馬的交通建設項目，成為巨貪們嗜血的盛宴和天然尋租場；而治本之策在于制約政府的行政權力，在保持體制內監督的力度的同時，強化體制外的監督

　　□本刊記者趙小劍 李其諺／文

　　“出出現盧萬里這樣的案件并不奇怪。”中國財政協會副秘書長、財科所博導劉尚 希

　　在接受《財經》采訪時直截了當地指出。

　　在劉尚希看來，問題出在目前政府的投融資制度安排上。盡管中國目前已在向市場經濟邁進，但投資審批制度仍是計劃經濟體制下那套做法的延續，缺少一套完整的與市場經濟相適應的政府投融資制度安排。

　　舉例來說，現今全國交通系統上下貪污腐敗案件層出不窮，其原因即可追溯到交通投資體制。一切基建資金在交通系統內部封閉運行，交通行政部門與負責建設的公司多為母子關系，筋血相連，導致政府權力部門化，部門權力個人化，個人權力絕對化。這正是腐敗之源。

　　交通建設領域成為腐敗的多發地帶，自然和交通建設資金的豐裕不可分割。尤其在1998年后，為了配合積極財政政策，國家發行了幾千億元的國債，啟動了大規模的國債投資項目。據財政部經濟建設司向《財經》介紹，到今年底，國家共發行國債8000億元(1998年發行國債1000億元，1999年發行1100億元，2000年發行1500億元，2001年發行1500億元，2002年發行1500億元，到2002年共發行6600億元國債，2003年計劃發行1400億元)，與國債項目相配套的社會資金達32800億元。

　　據財政部經建司介紹，國債項目投資由原國家計委投資司詳細安排，最后由國務院決定通過。從2000年的情況分析，國債資金投資最多的領域是交通和通信，占33%，其次是城市基礎設施建設和城市改造。

　　不能適應市場經濟體制的投融資制度，有了大規模國債資金的滋潤，更顯得漏洞百出。這些年，全國各地的交通建設業內都有一個心照不宣的說法：修橋筑路是個“聚寶盆”——這“聚寶盆”里的寶貝，就是源源不斷的國債資金；而弊端叢生的投融資體制，使其不可避免地成為大大小小的貪污者的盛宴。

　　缺乏科學的項目評審機制個別地區虛報項目，“先把錢套來再說”

　　對于地方來說，國債資金無異于一塊肥美的“唐僧肉”。爭取這塊天上掉下來的美味，地方政府具有強大的內在動力，“跑部前進”也成為“加快發展”的有效途徑。

　　每年，從國家確定是否發行國債、發行總額，到基本落實具體項目，僅有兩個多月時間。而項目多達幾千個，靠各主管部門有限的人手，難以進行周密充分的評估、考察和審查，很難做出完全正確、理性的選擇。這就給了套取資金的不軌之徒以可乘之機。個別地區虛報項目，套取資金的現象便自然而然地出現了。

　　中國財政協會副秘書長、財科所博士生導師劉尚希將政府在沒有科學的項目評審機制和項目庫儲備的背景下所作的投資決策，稱為“拎著錢袋子找項目”。“你想想，在項目審批制下，國家計委怎么可能在那么短的時間內對幾千個項目進行可行性研究？所以就出現了地方上報假項目的現象。把國債資金騙到手再說。”

　　劉尚希具體分析說，從制度層面看，各部門以及地方缺乏具體、明確的投資目標。“錢花不下去，最后只好亂花，項目決策很容易變成‘腳踩西瓜皮’，滑到哪里就是哪里。”

　　劉尚希強調，重要的是要對政府投資的所有項目有一個統一的選擇原則、尺度和程序，然后按照項目的重要性進行排隊，建立項目庫。這個工作需要科學地考察和研究，而不是靠“拍腦袋定項目”。

　　至于項目審批，政府可以啟動委托代理機制，委托專業的項目審批機構來負責項目的評審和可行性研究。而且這些機構可以競爭，如此方能做到具體問題具體分析。比如，看起來國債資金更多地投資于基礎設施，但即使是基礎設施建設，其中有些應該由政府投資，有些完全可以采取市場方式融資。

　　“世界銀行的投資就有一套科學的評價標準，這些項目評估管理是非常嚴格的。為什么不能把這些項目的管理模式復制到我們國債項目中來呢？”劉尚希說，世行項目與國債項目最重要的區別在于，前者是專家決策，而后者是行政首長決策。行政長官總愿意最大限度地掌握權力，因此最重要的一點在于建立起一整套有效的制度安排，讓專家來行使對于項目可行性的判斷權。

　　劉尚希建議，國家分別建立“項目論證專家庫”和“評標專家庫”，每次進行項目論證或招投標時，臨時隨機抽樣組成完全獨立于政府行業主管部門之外的“專家立項論證委員會”和“專家評標委員會”，分別對項目進行公開論證和評標。

　　管理松散助長私分挪用計委負責定盤子，財政部負責撥錢，但在國家計委一審了之、財政部一撥了之之后，項目到底如何，錢用得怎么樣，卻無人負責

　　更為觸目驚心的問題出在管理環節。

　　無論是國債資金還是其他形式的財政資金，也無論其用于交通建設還是其他項目，都是寶貴的公共資金，可是對于其管理，現實的制度安排卻是各自為政，各管一攤，呈現條塊分割——計委負責定盤子，財政部負責撥錢，錢再分到各個部門和地方。但是在國家計委一審了之、財政部一撥了之之后，項目到底如何，錢用得怎么樣，卻無人負責。

　　如此體制使得一些不法分子敢于明目張膽地挪用私分國債資金。國家審計署在2000年曾查明遼寧省瓦房店市交流島鄉防潮堤建設工程弄虛作假、大量挪用國債資金案。該鄉鄉委書記聯手攔海工程指揮部，挪用1105萬元國債資金，用于彌補財政經費不足和借給各村使用以及建醫院、修公路等支出；虛報大山堤長度3.8公里，由此多報概算430萬元。而且他們還在水利局水利勘察設計處對大堤進行測繪之前，指使鄉有關人員在大堤上畫虛假標記，將總長僅有6.67公里的大堤測為10.5公里；指使工程指揮部會計空轉資金，編造虛假240萬元項目配套資金到位等等。

　　套取的國債資金用到哪里去了呢？有此一例：1999年3月，該鄉黨委書記提出鄉里想買車，由鄉長經手，動用國債資金，購買奧迪轎車一臺。

　　國家審計署還披露過廣東省東平縣漁港建設項目案。該漁港是經農業部批準建設的國債項目，總投資1800萬元，于1999年12月開工，2002年6月完工。1999年至2002年1月間，東平鎮建港指揮部原兩任指揮長先后假借支付設計費名義挪用國債資金31.0 7萬元；假借支付"工程監理費"名義，挪用國債資金13.3萬元；簽訂兩份轉讓開采石場假合同，套取挪用國債資金43萬元；共計87.37萬元。其中，原東平鎮鎮長、建港指揮部指揮長譚寬(已病故)個人直接套取49.0 7萬元；2001年2月接任鎮長、指揮長的金聲國套取挪用13.3萬元償還建港指揮部向個體包工頭的借款，挪用20萬元用于東平鎮政府的日常開支、1.5萬元用于交虛開發票的稅款、3.5萬元用于償還譚寬的購物欠款。

　　“四位一體”與政企不分

　　有關部門負責人在建設項目中既是行政長官，又是企業領導；既是建設者，又是管理者，建設項目的勘測、設計、招投標、施工、監理、審計等環節缺乏相互的制約和監督，貪污腐敗的大門由此洞開

　　從近年的相關案件看，更多的貪官是倒在了建設工地上。欲壑難填當然是這些貪官“前赴后繼”的重要原因之一，但是在中國大型建設資金的管理制度上，一定存在某種缺陷，“激勵”他們以身試法。

　　觀察一個個貪官“前赴后繼”的路徑，可以看到其共同的特征是把大量工程私下交授給其親屬開辦的公司承建，從中中飽私囊。這是利用了國家建設項目“四位(投資、建設、管理、使用)一體”投資體制的弊端。

　　“四位一體”的投資體制，其本質就是“政企不分、官商一體”。有關部門負責人在建設項目中既是行政長官，又是企業領導；既是建設者，又是管理者，這就容易使得建設項目的勘測、設計、招投標、施工、監理、審計等環節缺乏相互的制約和監督，貪污腐敗的大門由此洞開。

　　四川省原交通廳正副廳長劉中山、鄭道訪，在工程建設中貪污受賄1000萬元左右，分別被判處無期徒刑和死刑，交通廳10多名處級干部因此也落入法網。他們之“集體腐敗”，與交通廳和下屬企業政企不分、官商一體有密切關系。其中劉中山既是廳長，又分別兼任四川高速公路建設開發總公司、北海國際招商股份有限公司等數家公司的董事長；鄭道訪作為主管全省高速公路建設的副廳長，又分別兼任成雅高速、成南高速等九條高速公路公司董事長或副董事長、法定代表人，同時，鄭又是這些公路工程評標委員會主任，手中掌有發包、分包、招標、投標、評標的巨大權力。從成都到雅安的高速公路全長只有120公里，為了照顧自己的眾多關系并從中斂財，他把這條路分成70多個分包段，平均每個分包段工程量不足2公里。

　　繼原河南省交通廳長曾錦成、張昆桐先后因巨額經濟犯罪被判刑后，現任河南省交通廳廳長石發亮今年2月又涉嫌重大違法違紀行為被紀檢部門立案審查。

　　河南的交通基礎設施投資一直是全省基本建設投資的重中之重。據了解，河南省交通廳掌管著全省每年40多億元的規費、通行費收入，統貸轉貸資金近100億元，每年正常投資150億元以上。

　　交通廳既是投資者，又是管理者；既當發包商，又當承包商。用于省道和縣鄉道路的資金使用隨意性則更大，條子工程、人情工程充斥橫行，占據相當大的比重。項目法人的設立、任用更加缺乏制衡，政企不分，一切聽命于交通廳的行政領導。

　　三任交通廳長“前赴后繼”，其制度原因即在于“四位一體”。

　　公開招投標貓膩多多

　　招投標方面的舞弊非止一端，在建設項目中，目前幾乎普遍存在工程高估冒算、高套定額、多計材料、多取費用等現象。四川各級審計部門最近三年僅對全省近30%的固定資產投資項目進行審計，擠出的“水分”就近30億元

　　應該承認，政府針對基礎設施建設過程中大量的腐敗現象采取了一系法律措施進行防范。1999年8月30日頒布、2000年1月1日開始實施的《中華人民共和國招標投標法》即是這種努力的重要體現之一。

　　該法對招投標進行了一系列復雜精細的設計，如規定所有工程建設項目包括項目的勘察、設計、施工、監理以及與工程建設有關的重要設備、材料等的采購，必須進行招標；招標投標活動應當遵循公開、公平、公正和誠實信用的原則；依法必須進行招標的項目，其招標投標活動不受地區或者部門的限制等。

　　但是，雖然已經有法可依，但國家計委曾組織重大項目稽察辦和各省(自治區、直轄市)計委，對89個國家重點建設項目2000年以來的招投標情況進行了專項稽察，結果表明，部分項目該招標不招標、規避公開招標或搞虛假招標的情況依然存在；招投標中操作不規范的現象比較普遍；招投標中地方和部門保護主義仍較嚴重；一些地方和部門對招投標的行政審批和干預過多。省級公路建設的招投標市場目前仍然獨立于建筑招投標市場之外，各市自然仿效省里的做法，自成體系，非法中標、人情標、化整為零、轉包分包屢禁不止。“前臺在演戲，后臺已內定”，大量資金被“灰色蒸發”。

　　盧萬里案中，盧萬里斂財手段之一即通過招投標進行。按規定，在招標投標過程中，業主要制定標底，作為投標人報價得分的評判依據。標底在開標前均應保密，編制標底的少數人應該完全封閉，不準泄漏。但盧萬里作為交通廳廳長，又是高速公路開發總公司總經理，親自參與和直接領導招標。每次招投標，盧萬里都要親自召集、布置、參與招投標。如在貴新公路項目上，他擔任評標委員會主任，評標委員會人員和專家組人員名單他親自決定。在專家組評標過程中，他要親自到評標現場去了解情況，現場負責人要隨時向他匯報評標情況。為減少潛在競爭對手，他可以以種種理由隨意減掉或增加投標單位，圈進他的意中對象入圍參加競標。

　　招投標方面的舞弊非止一端。貴州省政府研究室、西南財經大學等有關單位的人員提出，在建設項目中，目前幾乎普遍存在工程高估冒算、高套定額、多計材料、多取費用等現象。四川各級審計部門最近三年僅對全省近30%的固定資產投資項目進行審計，擠出的“水分”就近30億元。有的建筑老板私下透露，建一公里長的高速公路毛利竟高達上千萬元。

　　這些單位的專家學者為此建議，在投資體制的立法中，應該規定以公開招標的形式全面引入社會中介組織進行社會監督。現有的投資咨詢、項目評估、勘測、設計、審計、法律、監理、企業資信評估等組織和單位，必須與政府部門脫鉤，成為完全獨立核算、自負盈虧、對自身的行為和后果承擔經濟和法律責任的法人實體，在對工程進行監督時不受任何行政部門的干擾。

　　監督之貓難以應付眾多腐敗之鼠

　　面對幾千個國債項目，上萬億基礎設施投資，僅僅依靠幾部委的監察，顯然是少數監督之貓難以應付眾多腐敗之鼠

　　國債資金大規模進入交通建設領域后，人們所說的“國債資金”，其實并不單純都是國債資金。由于國債資金的撥付很多時候都需要以地方和部門自己提供的配套資金為條件，很多國債項目的資金來源其實都是含國債資金的建設資金，多數來源于財政撥款。

　　因國債項目關系到全體國民的利益，政府在使用上十分謹慎小心，并實施多部委、多種方式的監察，所以含有國債資金的建設投資在各方監督下出現的問題反而更加彰顯。

　　1999年2月，國務院召開了全國基礎設施建設工程質量工作會議，會后，國務院印發了《關于加強基礎設施工程管理的通知》和《工程質量管理條例》，國務院有關部門也相繼出臺了一系列規范國債項目工程質量和資金使用管理的法規性文件。1998年以來，國家審計署、監察部和國務院其他有關部委及國家計委重大項目稽察特派員辦公室，更是不間斷地派出工作人員，對國債項目的工程質量、資金使用情況和建設進度進行跟蹤審計、監督、稽察和檢查，對發現的問題和有關責任人，在調查核實的基礎上進行嚴肅查處。

　　財政部經濟建設司向《財經》介紹說，目前對國債的監督管理有這樣幾個環節：一是國家發改委、財政部和監察部三部門，聯合對國債項目進行調查。二是審計署每年都要通過專項或地區對國債項目進行檢查。三是發改委下設重大項目稽查辦公室，對重大項目進行專項檢查。四是財政部組織全國財政監察專員對國債資金使用情況進行專項檢查。

　　來自各個機構的監察和使用各種方式進行的監督不可謂不多，也取得了相當的效果，但擠占、挪用國債資金、違規招投標、違法分包、非法轉包層層盤剝建設資金等問題仍防不勝防，有些問題性質還十分嚴重。其原因在于，面對幾千個國債項目，上萬億基礎設施投資，僅僅依靠幾部委，顯然是少數監督之貓難以應付眾多腐敗之鼠。

　　在陽光下操作應該把國債項目透明化，使其受到媒體、百姓多方面的監督，而不僅僅是依靠審計署的監察

　　“審計署是一種馬后炮式的監督機制。”劉尚希博士在評論為何中央的強力監督效果不彰時說。在他看來，應該把國債項目透明化，使其獲得媒體、百姓多方面的監督，而不僅僅是依靠審計署的監察。“民主財政的本質就是該讓老百姓知道我們的錢到底花到哪里去了，我們的財政究竟是如何運行的。”他說。

　　劉尚希認為，目前財政資金的使用缺少透明度。錢用到哪個項目上去了，誰在負責，都不清楚。如果國債項目的可行性報告、項目進展、負責人都是公開透明的，老百姓都可以從網上查得到，那么通過相互勾結、暗箱操作，無中生有變項目，騙取國債資金的案件就容易被揭穿了。

　　中央財經大學財政系溫來成教授認為，關鍵的問題在于如何制約政府的行政權。實行人大監督是辦法之一。對于重大基建項目，人大代表應該定期和不定期檢查工程進展以及費用與政府預算是否一致，應該把監督日常化。

　　陽光下的操作自然就會減少腐敗。政府應定期公布國債資金的具體用途，讓公眾及時了解國債資金的使用情況。

　　經濟學家汪丁丁的看法是，政治權力對經濟資源的壟斷，天然地具有一種“收益遞增”效應。如哈佛學者施萊佛曾經指出過的那樣：腐敗所帶來的好處，提供著政府官員為更大的腐敗設置管理權力的激勵，從而腐敗意味著更大的腐敗，“尋租”意味著無窮無盡的“設租”與“尋租”。

　　汪丁丁認為抑制腐敗若干基本步驟有：(1)培育不依附于任何政治經濟勢力的社會中間階層；(2)在此基礎上形成能夠溝通社會各階層的“公眾空間”；(3)在公共領域內扶植獨立于政府的民眾輿論；(4)通過輿論監督和憲法運作對濫用公共權力的官員加以制裁。

　　世界銀行經濟學家張春霖則認為，對于政府公職人員的腐敗，經濟學家們最常用的解釋是尋租理論。按照這種理論，腐敗產生于政府對經濟活動的過度干預。例如，政府通過發放許可證來限制進出口貿易，從事貿易的企業對發放許可證的官員行賄就很難避免。在轉軌經濟中，尋租活動引起腐敗是一種相當普遍的現象。在轉軌時期，一方面政府對經濟生活的干預仍然十分普遍，另一方面以貨幣為中介的市場交易活動已經有了相當的發展，因此，轉軌時期也很容易成為大規模腐敗的“高發期”。在這個時期防止腐敗的釜底抽薪式的辦法，就是要盡快通過深化改革減少公共權力對市場交易活動的干預和限制，盡可能快地消滅租金本身。

　　在中國20世紀80年代的改革過程中，價格、匯率等的雙軌制，短缺商品和資源(如火車車皮)的審批和配給制，諸如對彩色顯像管這樣的商品的進口限制，都曾是滋生腐敗的重要土壤。隨著改革的深入和經濟的發展，政府在這些領域的干預取消了，腐敗的土壤被消除了，這類腐敗自然也就不能存在了。

　　總之，政府對經濟活動過度干預導致的尋租活動，是解決腐敗問題的重點之一。除此之外，在保持體制內監督的力度的同時，還應盡快強化體制外的監督，使全體公民不論財產、職業和社會地位如何，都可以通過公開選舉、人民代表大會制度、司法體系和大眾傳媒等途徑行使平等的政治權利，這樣就會對行使公共權力的官員和公共財政資金形成全方位的監督，幫助我們的國家免受盧萬里們這類蛀蟲的吞噬。-

　　本刊實習研究員Joe Westersund、實習記者劉安田對此文亦有貢獻